به گزارش «نماینده»- محمدمهدی احمدی: سؤالی امروزه در محافل سیاسی مطرح است که آیا کار هیئت عالی نظارت مجمع موازی‌کاری با شورای نگهبان است؟ آیا کاری که هیئت عالی نظارت انجام می‌دهد را شورای نگهبان انجام می‌دهد یا می‌تواند انجام دهد؟ این سؤالات باعث شده است که یک دید منفی نسبت به این هیئت توسط برخی از نمایندگان مجلس و اعضای دولت شکل بگیرد. برای پاسخ به تمامی این سؤالات «نماینده» گفت‌وگویی با «محمد بهادری‌جهرمی» انجام داده است.
بهادری‌جهرمی پژوهشگر حقوق عمومی و مدرس دانشگاه است که از سال 86 در سمت‌های حقوقی مختلفی همچون: «مدیر گروه حقوق عمومی و بین‌المللی مرکز پژوهش‌های مجلس»، «معاون پژوهشکده شورای نگهبان»، «عضو مؤسسۀ مطالعات حقوق عمومی دانشگاه تهران»، «عضو هیئت نظارت بر طرح‌های پژوهشی دیوان عدالت اداری» ایفای نقش کرده و به‌تازگی نیز به‌عنوان «مدیرکل تحقیقات و پژوهش معاونت امور مجلس ریاست‌جمهوری» منصوب شده است.
متن کامل گفت‌وگو در ادامه می‌آید.
* این روزها برخی نسبت به هیئت عالی نظارت موضع می‌گیرند، می‌خواستم نظرتان را بپرسم که لزوم بودن این هیئت چیست، کارش و تفاوتش با شورای نگهبان را بگویید؟
کار هیئت عالی نظارت، نظارت بر حسن اجرای سیاست‌های کلی نظام است. سیاست‌های کلی نظام یکی از هنجارهایی است که در قانون اساسی جزء هنجارهای برتر تلقی می‌شود و جزء اسناد بالادستی است که اسناد مادون آن باید با آن تطابق داشته باشد و مغایر هم نباشد.
ما در نظام حقوقی یک سری هنجارها داریم که بعضی از آنها بیشتر است و بعضی از آنها کمتر. برای هر هنجاری هم باید یک ضمانت اجرا داشته باشیم؛ یعنی باید یک سازوکاری طراحی کنیم که هنجار یعنی قاعده و قانونی که ارزش پایین‌تری دارد مغایر با قاعده و قانونی که ارزش بالاتری دارد نباشد.
یعنی اگر برای یک هنجاری شورای نگهبان داریم و برای هنجار دیگری قانون اساسی؛ نمی‌توانیم بگوییم دیگر هیچ چیز دیگری نداشته باشیم برای هنجارهای دیگر.
یک مثال برای شما می‌زنم ما برای نظارت بر مصوبات مجلس، شورای نگهبان را داریم که مراقبت می‌کند که هنجار قانون اساسی و هنجار شرع نقض نشود. ما برای نظارت بر مصوبات مجلس شورای نگهبان را داریم اما آیا این منطقی است که ما مراقبت و رصد کنیم که مجلس قانون مغایر شرع تصویب نکند؛ اما دولت اجازه داشته باشد که آیین‌نامۀ مغایر قانون تصویب کند؟ اینکه نمی‌شود؛ ما همان‌طور که باید مواظب باشیم که قانون مغایر قانون اساسی نباشد؛ چون شأن قانون اساسی بالاتر از شأن قوانین است، به‌همان دلیل باید آیین‌نامه هم مغایر قانونی که مجلس وضع کرده نباشد. چون شأن قانون بالاتر از آیین‌نامه است، برای همین علی‌رغم اینکه شورای نگهبان داریم؛ ولی یک جای دیگری توسط رئیس مجلس هیات بررسی و تطبیق مصوبات دولت با قوانین را انتخاب می‌کنیم.
این هیئت بر اینکه مصوبات دولت مغایر قوانین نباشد، نظارت می‌کند. ما دیوان عدالت اداری را هم داریم؛ لذا اینکه ما این مراجع را داشته باشیم برای این است که هر مرجعی یک کارویژه‌ای دارد. شورای نگهبان وظیفه‌اش نظارت بر مصوبات مجلس از حیث عدم مغایرت با قانون اساسی و شرع است. هیئت عالی نظارت وظیفه‌اش نظارت بر مصوبات مجلس از حیث عدم مغایرت و انطباق با سیاست‌های کلی نظام است که در سلسله‌مراتب هنجارهای حقوقی ما سیاست‌های کلی نظام مافوق قوانین عادی است. لذا همان‌طور که آیین‌نامه نباید مغایر با قانون باشد قانون هم نباید مغایر با سیاست‌های کلی نظام باشد؛ این کاری است که تخصصاً بر عهده هیئت عالی نظارت قرار گرفته شده است.
* اما برخی از نماینده‌ها مطرح می‌کنند که این هیئت آیین‌نامۀ مشخصی ندارد و سازوکارش مشخص نیست، لذا نباید مثلاً در کار مجلس هیچ‌گونه دخالت کند؟
این تلقی اشتباه است، مقررات نظارت بر حسن اجرای سیاست‌های کلی نظام در سال 1384 در زمان ریاست مرحوم آیت‌الله هاشمی‌رفسنجانی تدوین شد و به رهبری تحویل داده شد و رهبری هم با یک اصلاحات مختصری آن را ابلاغ کردند و سپس تصویب شد و بعداً هم یک‌بار دیگر در سال 92 یک اصلاح مختصری شد و الآن همین مقررات حکم فرماست. تنها تفاوتی که کرده این است که رهبری در پیوست ابلاغی حکم اعضای دورۀ جدید مجمع این وظیفۀ نظارت بر حسن اجرا را که بر اساس مقررات منجز اعمال می‌شد از مجمع گرفتند و فرمودند این را به یک جمع برگزیده‌ای از اعضایی که خود مجمع انتخاب می‌کند، من تفویض می‌کنم که اسم آن جمع را هیئت عالی نظارت گذاشتند.
در واقع این وظیفه‌ای است که از قبل از 84 وجود داشت ازجمله قانون بودجۀ سال 1387 کل کشور، قانون بودجۀ سال 1389 کل کشور، برنامۀ پنجم و چند قانون دیگر که به یادم دارم که مجمع ورود کرد. بر اساس همان آیین‌نامه در زمان مرحوم آیت‌الله هاشمی‌رفسنجانی بیش از 20 مورد مجمع ورود پیدا کرد و گفت این مصوبات شما مغایر سیاست‌های کلی است و مجلس هم اصلاح کرد. حالا تنها تفاوتی که کرده مرجعش مجمع بوده است حالا مرجعش دیگر مجمع نیست، بلکه 15 نفر از اعضای مجمع است.
* اصلاً با شورای نگهبان موازی کاری نمی‌شود؟
تا چطور موازی‌کاری را تفسیر کنیم.
* مثلاً آقای مطهری، نمایندۀ مجلس گفته که این یک نوع حرکت موازی‌کاری با شورای نگهبان است و این کاری که مجمع می‌کند باید شورای نگهبان انجام دهد.
با هم تفاوت دارد، در مورد سیاست‌های کلی چون در قانون اساسی گفته شده است که سیاست‌های کلی نظام صدورش یکی از شئون ولی‌فقیه است که پس از مشورت به مجمع اعلام می‌کند و بخشی از قانون اساسی است شورای نگهبان این صلاحیت را دارد که به مصوبات مجلس اشکال مغایر با سیاست‌های کلی نظام بگیرد و سابقه هم داشته است. منتهی ما تعدد مراجع نظارتی را در همه‌جای نظام داریم و دلیل هم دارد، فلسفه هم دارد، شورای نگهبان تخصصش تشخیص مغایرت‌ها با قانون اساسی و شرع است، ممکن است نیم‌نگاهی هم به سیاست‌های کلی نظام داشته باشد؛ ولی مجمع چون خودش سیاست‌های کلی نظام را وضع می‌کند، البته این وظیفه مجمع هم نیست، بند اصل 110 وظیفۀ نظارت بر سیاست‌های کلی نظام را به رهبر سپرده است، منتهی در ذیل اصل 110 رهبر می‌تواند برخی از وظایف و اختیارات خودش را تفویض کند. رهبری فرمودند مجمع خودش این سیاست‌ها را تدوین اولیه کند، من وظیفۀ نظارت بر حسن اجرای سیاست‌ها را به خود مجمع هم می‌دهم و از سوی رهبری تفویض شد.
در واقع اینجا بحث مجمع نیست بحث نظارت شورای نگهبان در یک مرحله برای عدم مغایرت با قانون اساسی و شرع است و بحث رهبری برای مغایرت نداشتن مصوبات مجلس با سیاست‌های کلی نظام است که رهبری این را تفویض کرده‌اند که این یک مطلب جداست.
در بحث مراجع نظارتی هم عرض کردم که این یک چیز متعارفی است. همین الآن در کشور خود ما در همان موضوعی که عرض کردم، در آیین‌نامه‌ها، ما دیوان عدالت اداری را داریم، هر آیین‌نامه‌ای، هر شخصی می‌تواند شکایت کند و دیوان عدالت اداری بگوید این‌ها مغایر قوانین است؛ ولی آیا فقط دیوان است که این قصه را دارد؟ اصل 170 گفته است خود قضات در هر جایی در محاکم آیین‌نامه‌ای که بر اساس نظر شخص خودشان مغایر قوانین بود اجرایش نکنند. آیا به همین اکتفا کردیم؟ خیر. در اصل 4 گفتیم شورای نگهبان هم اگر آیین‌نامه را مغایر شرع دید می‌تواند به آن ورود کند و ابطالش کند، آیا به این اکتفا کردیم؟ خیر. در 168 ذیل اصل 85 و ذیل اصل 138 در دو جای قانون اساسی نوشتیم رئیس مجلس نظارت کند که آیین‌نامه مغایر قوانین نباشند. در قانون اساسی قبل از سال 68 سابقه داشتیم که رئیس‌جمهور نظارت کند تا آیین‌نامه مغایر قوانین نباشد؛ این یک مثال کوچک بود.
من برای شما ده‌ها مثال از جاهای مختلف می‌زنم که تعدد مراجع نظارتی لزوماً چیز منفی‌ای نیست. اگر هم از بحث حقوقی بخواهیم نقدی کنیم بگوییم درست یا غلط در هر صورت یک چیز متداول و مرسوم هم در کشور ما و هم در همه‌جای دنیاست و این چیزی است که قانون اساسی این وظیفه را بر عهدۀ رهبری گذاشته و رهبری هم تفویض کرده است. پس اگر شورای نگهبان داریم دلیل نمی‌شود هیچ جای دیگر نتواند بر مصوبات نظارت کند با شاخص‌های دیگری مراجع دیگری هم ممکن است حق نظارت داشته باشند.