میثم پیله فروش – محاسبهی میزان منابع نفتی در بودجهی عمومی ایران، بر خلاف ظاهر سادهی آن، کاری پیچیده است و نیاز به تسلط کافی بر لایههای تودرتوی بودجهی عمومی کشور دارد؛ به گونهای که منابع نفتی بودجهی عمومی نه در یک ردیف، بلکه در ردیفهای متعدد و با نامهای مختلف درج شده است.
همچنین قوانین متعددی در کشور وجود دارد که هر کدام مجوزی برای استفادهی بخش دولتی از منابع نفتی صادر کردهاند و بدون توجه به آنها، تعیین میزان دقیق وابستگی بودجه به نفت امکانپذیر نیست.
از سال 1379 حساب ذخیرهی ارزی در کشور آغاز به کار کرد که برداشتهای دولتی از این حساب، چه در قالب بودجهی عمومی و چه خارج از آن، درصد وابستگی بخش دولتی به نفت را تحت تأثیر قرار میدهد. علاوه بر آن، در سالهای برنامهی چهارم توسعه، با طراحی سازوکار جدیدی برای رابطهی مالی دولت و شرکت ملی نفت ایران، مناسبات جدیدی بر اقتصاد ملی کشور حاکم شد و بودجهی شرکت ملی نفت ایران از بودجهی عمومی جدا شد و منابع اختصاصیافته به آن در سرجمع منابع عمومی کشور محسوب نشد. از سال 1389 نیز با تشکیل صندوق توسعهی ملی، بخشی از منابع نفتی از بودجهی عمومی جدا و در آن ذخیره شد.
میزان وابستگی بودجهی عمومی به نفت
بر اساس آمار و اطلاعات استخراج شده از قوانین بودجه از سال 1379 الی 1391 می توان میزان وابستگی بودجه به نفت را در نمودار زیر مشاهده کرد:
منبع: گزارش های نفت در بودجه مرکز پژوهش های مجلس و گزارش اقتصادی سال 1388
همان طور که دیده میشود، وابستگی بودجهی عمومی به منابع نفتی در سال 1379، در حدود 68 درصد بود. این مقدار به تدریج کاهش یافت و در سال 1383 به پایینترین رقم در بازهی زمانی 1379 تا 1389، یعنی 43.3 درصد رسید. از سال 1384 وابستگی بودجه به نفت افزایش یافت؛ به گونهای که در سال 1385، به بالاترین میزان خود (69.6 درصد) رسید. این نسبت در سال 1389 حدود 51.8 درصد بود و در قانون بودجهی سال 91 حدود 50 درصد است.
کاهش وابستگی بودجه در سالهای اخیر را میتوان تا حدودی مرتبط با تشکیل صندوق توسعه ملی یا سرمایهگذاری بخشی از منابع نفتی در این صندوق مرتبط بدانیم. علاوه بر آن با افزایش درآمدهای غیرنفتی دولت به خصوص از طریق واگذاری شرکتهای دولتی در سالهای اخیر تا حدودی، سایر درآمدهای غیرنفتی دولت تقویت شده و کاهش تا سطح 50 درصد را نشان دهد. البته باید تأکید کنیم که اگرچه درصد وابستگی در سال های اخیر کم شده اما حجم وابستگی بسیار بالا است و این خود نگرانکننده است به طوری که حجم وابستگی به نفت در سال های اخیر به حدود 700 هزار میلیارد ریال رسیده یعنی حدود 10 برابر شده است.
نتیجهگیری
تعیین میزان واقعی استفادهی بخش دولتی اقتصاد ایران از منابع نفتی کار دشواری است. به اعتقاد نگارنده، علاوه بر محاسبهی ردیفهای متعدد بودجهی عمومی، که ماهیت کاملاً نفتی دارند، برای درک صحیحتر وابستگی بودجهی دولتی به نفت، لازم است استفادههای دولتی از حساب ذخیرهی ارزی ـکه بخش زیادی از آن نیز خارج ردیفهای بودجه صورت گرفته استـ و همچنین منابع اختصاصیافته از درآمدهای نفتی به شرکت ملی نفت ایران ـکه این منابع نیز در بودجهی عمومی درج نمیشودـ به طور دقیق محاسبه شود.
محاسبات صورتگرفته نشان میدهد هرچند درصد وابستگی بودجه به نفت در سالهای اخیر اندکی کاهش یافته، اما همچنان بیش از 50 درصد منابع بودجهی عمومی نفتی است و طبق تعاریف کلاسیک، دولت ایران همچنان دولتی رانتیر است. به نظر نگارنده، خارج شدن حدود 40 میلیارد دلار از منابع نفتی از دسترس مستقیم دولت و واریز آن به صندوق توسعهی ملی را میتوان یکی از دلایل این کاهش برشمرد. البته ناگفته نماند که دولت با تمام توان خود در صدد استفاده از این منابع است و معلوم نیست که آیا صندوق توسعهی ملی میتواند به اهداف خود برسد یا به سرنوشت حساب ذخیرهی ارزی دچار خواهد شد. علاوه بر این، در سالهای اخیر، حجم عظیمی از منابع نفتی وارد بودجهی عمومی کشور میشود؛ به گونهای که میزان استفاده از منابع نفتی در سال 1391 بیش از 10 برابر سال 1379 است.
نکته قابل تامل آن است که بودجههای وابسته به نفت در اقتصاد ایران معمولا بر تورم اثر مستقیم دارد به طوری که میتوان گفت میانگین تورم در ده سال اخیر حدود 18 تا 20 درصد بوده است. تورم در اقتصاد ایران همیشه یک عامل بیثباتی بوده که به تبع آن شاخصهای سرمایهگذاری هم تحت تأثیر قرار گرفته و فرصت برنامهریزی را از فعالان عرصه کسب و کار می گیرد. حال سوال این است که برای خروج از این وابستگی عظیم به نفت چه کاری میتوان انجام داد؟
راهبردهایی برای برون رفت از وابستگی بودجه به نفت
اولین راهبردی که به نظر می رسد می توان اتخاذ کرد این است که سیاست گذاران کشور تصمیم بگیرند که حجم بودجه عمومی را مهار و از افزایش بیرویه این بودجهها جلوگیری کنند. اگر بتوانیم این خواسته یا میل بدون مهار افزایش مخارج دولت را در ایران مهار کنیم اولین قدم را برای کاهش وابستگی بودجه به نفت برداشته ایم.
راهبرد دوم این است که تمام طرحهای عمرانی که قرار است در بودجههای عمرانی درج شود مطابق با قانون، توجیه فنی و اقتصادی داشته باشد. اکنون متأسفانه طرحهای عمرانی بیشتر از طریق رقابتهای محلی و منطقهای وارد بودجه میشوند و برخی از آنها هم توجیهات لازم فنی، اقتصادی و یا زیست محیطی را ندارند.
راهبرد سوم، یافتن منابع مطمئن غیر از نفت برای بودجه عمومی است. وقتی درآمد نفتی بالا میرود به راحتی دلارها را تبدیل به ریال کرده و اگر صادرات نفت هم کاهش یابد نرخ ارز را دوبرابر و وارد بودجه عمومی می کنیم. این چرخه را باید اصلاح و منابع مطمئنی برای بودجه عمومی طراحی کنیم. به نظر میرسد که هیچ منبع مطمئنتری از درآمدهای مالیاتی برای تأمین بودجه عمومی وجود ندارد. منابع مالیاتی هم فقط از طریق یک اقتصاد رو به رشد که کسب و کارش رونق داشته باشد میتواند حاصل شود.
پس برای آنکه یک بودجه متوازن داشته باشیم که وابستگی آن به عامل بیثبات نفت یا ارز کم باشد، چارهای جز تقویت تولید ملی و حمایت از کسب و کار ملی نداریم. اگر تولید ملی در کشور تقویت شود و تولیدکننده سودآوری داشته باشد آنگاه میتواند مالیات دهنده خوبی نیز باشد و منابع بودجه عمومی را هم تأمین کند.
