«نماینده» /محمدرضا قاسمی: «اصول قانون‌گذاری» در تمام نظام‌های حقوقی مورد توجه قرار گرفته است. سعی بر آن است تا اصول قانون‌نویسی خاصیت فرآیندی بیابند تا از این رهگذر حداقل استاندارهای لازم در تمام قوانین تضمین شود و چنین نباشد که کیفیت در قوانین، عمل تصادفی باشد؛ بدین صورت که در مواردی به طور تصادفی به جهت حضور برخی اشخاص خاص، قوانینی مطلوب به تصویب برسد. در نقطه‌ی مقابل به دلیل عدم وجود اصول قانون‌گذاری به صورت فرآیندی، در بسیاری از موارد ملاحظه می‌شود که قانون‌گذار به دلیل اینکه از فضای اجرا دور است؛ سعی بر آن دارد تا مطلوب‌ها و آرمان‌های خود را به دور از زمین واقعی و عمل، به صورت احکامی و دستوری درآورد و انتظار دارد مجریان با تمام وجود اطاعت کامل را به منصه ظهور برسانند. حال آنکه مجریان به دلیل موانع عملی و اجرایی، در واقع نمی‌توانند اجرای احکام را صورت دهند. قانون‌گذار لازم است لحظه به لحظه خود را در مقام یک مجری بیابد و سعی کند تمام ملاحظات اجرایی را پیش بینی کند و سازوکارهای لازم را در احکام خود به کار بگیرد تا از این رهگذر در مقام اجرا، کارآمدی مطلوب حاصل شود.
فاصله داشتن قانون‌گذار از مقام اجرا، صرفاً یکی از مواردی است که اصول قانون‌گذاری می‌بایست در پی اصلاح آن باشد. مسائل متعددی می‌تواند موضوع اصول قانون‌گذاری باشد که بند «۹» سیاست‌های کلی نظام قانون‌گذاری، ابلاغی ۶/۷/۱۳۹۸ با احصاء مواردی به آن پرداخته است. از جمله مهمترین موارد این بند، می‌توان به ایجاد سازوکارهای لازم در خصوص قابل اجرا بودن قانون، معطوف بودن به نیازهای واقعی، استحکام در ادبیات حقوقی، ابتنا بر نظرات کارشناسی، جلب مشارکت ذی‌نفعان در فرآیند قانون‌گذاری اشاره کرد.
در حال حاضر نظام قانون‌گذاری ما از بند «۹» سیاست‌های کلی نظام قانون‌گذاری فاصله‌ی بسیاری دارد. نمایندگان مجلس به عنوان مهمترین رکن تدوین‌کننده و پیشنهاددهنده‌ی پیش‌نویس قوانین، به سهولت و با کمترین «سازوکارهای فرآیندی» می‌توانند مواردی را به عنوان طرح‌های قانونی برای تصویب به صحن علنی مجلس بیاورند. مطابق ماده «۱۳۱» قانون آیین‌نامه داخلی مجلس شورای اسلامی، آنچه به عنوان شرایط یک طرح درخواست شده است، داشتن موضوع و مواردی متناسب با اصل موضوع و عنوان طرح و ۱۵ امضا از نمایندگان، است. به نظر می‌رسد در حال حاضر در بسیط‌ترین و ساده‌ترین حالت ممکن به سر می‌بریم. همین سادگی باعث شده است طرح‌هایی باکیفیت بسیار کم و در عین حال با تعداد زیاد به قانون تبدیل شوند. لازم است که چنانکه بند «۹» سیاست‌های کلی نظام قانون‌گذاری تاکید دارد؛ سازوکارهای لازم به فرآیند تقنین اضافه شود تا به عنوان جزء لاینفک فرآیند تقنین، مانع از پیشنهاد طرح‌های نازل و کم کیفیت شود.
«فرآیندی شدن» سازوکارها همین مفهوم را دارد که پییشنهاد طرح در صورتی که خواسته‌ی مشخصی را که سازوکار معینی برای تأمین آن تعبیه شده است، فراهم نیاورد؛ اصلاً نتواند مراحل بعدی را طی کند. در این حالت آن سازوکار به عنوان مانعی جدی برای آن طرح قانونی کم کیفیت خواهد بود و مادامی که آن طرح نتواند صلاحیت‌های لازم را فراهم آورد؛ نمی‌تواند مراحل بعدی خود برای تبدیل شدن به قانون را طی کند.
در حال حاضر با عدم وجود سازوکارهای فرآیندی که تضمین‌کننده‌ی حداقل الزامات قوانین می‌باشند؛ طبیعی است که قوانینی تولید شود که هر یک هزینه‌ای را بر دوش ذی‌ربطان آن قانون تحمیل کند و نظام حقوقی با مواجهه با این هزینه‌ها دو رویکرد اتخاذ می‌کند؛ یا بر آن می‌شود که آن قانون را «متروک» سازد تا بتواند از آثار سوء آن رهایی یابد؛ کما اینکه درحال حاضر تعداد چنین قوانینی کم نیست یا آنکه با اختصاص منابع ارزشمند در پی جبران خسارت‌های ناشی از چنین قانونی برآید. هر یک از این دو اتفاق که هزینه‌های گزافی برای نظام حقوقی کشور می‌باشد؛ ضرورت وجود سازوکارهای فرآیندی در نظام قانون‌گذاری ما را نشان می‌دهد. علاوه بر ایجاد سازوکارهای فرآیندی، شاید لازم باشد در مواردی «تغییرات ساختاری» پی گرفته شود. در ساختار فعلی ما نمایندگان که طرحی را در ذهن دارند، خود می‌توانند دست به قلم شوند و طرح خود را در قالب مواد قانونی درآورند. این امر می‌تواند آسیب‌های جدی در پی داشته باشد. آیا نمایندگان مجلس که تا پیش از ورودشان به مجلس، در اصناف گوناگون لباس خدمت بر تن داشته‌اند؛ با اصول قانون‌نویسی آشنا هستند؟ آیا «استحکام ادبیات حقوقی» را می‌توانند تضمین کنند؟ چارچوب حقوقی‌ای که الفاظ آنان ایجاد می‌کند، آیا می‌تواند انسجام نظام حقوقی را تضمین کند؟
به نظر می‌رسد در غالب موارد در صورتی که کارشناسان حضور جدی در تدوین قوانین نداشته باشند، نمایندگان طرح‌های ذهنی خود را به دلیل عدم تخصص در اصول قانون‌گذاری با ضعف‌های جدی به الفاظ حکمی تبدیل می‌کنند. این امر در مواردی که کارشناسان در چارچوب از پیش تعیین شده‌ی نمایندگان، نقش ایفا می‌کنند نیز اتفاق می‌افتد. شاید عده‌ای بگویند در حال حاضر نیز بدنه‌ی پژوهشی مجلس به جرح و تعدیل طرح‌های نمایندگان خواهد پرداخت، اما ایراد جدی همچنان باقی است؛ چرا که کارشناسان در فرض وجود تخصص، همچنان در زمین از پیش تعیین شده، بازی می‌کنند و چه بسا درصدی از ایرادات را رفع کنند اما همچنان نمی‌توان گفت آن طرح مطابق اصول قانون‌گذاری وضع شده است. اگر آنان تغییرات اساسی در طرح را ایجاد کنند و نتوانند نماینده‌ی مربوطه را توجیه کنند؛ محکوم به پذیرش نظر نماینده که امکان فاصله گرفتن آن از اصول قانون‌گذاری بسیار زیاد است؛ وجود دارد. با این وصف موجز شاید بتوان سوالی را چنین طرح کرد و در مباحث بعدی به تشریح آن پرداخت:
آیا بهتر نیست طرح و ایده کلی از نمایندگان باشد و نوشتن کامل متن پیش‌نویس آن بر عهده کارشناسان متخصص باشد؟ آیا ایجاد این تغییر ساختاری نیاز نیست؟
* پژوهشگر حوزه حکمرانی و پارلمان اندیشکده حکمرانی شریف
نظر شما