ماهنامه «نماینده»: قوۀ مجریه با در دست داشتن بخش گسترده‌ای از امکانات و منابع کشور در کنار قدرت حکمرانی، می‌تواند خطر بزرگی برای حقوق و آزادی‌های مردم به‌شمار آید و از این طریق راه را برای ایجاد حکومتی مستبد و خودکامه هموار سازد. قانون اساسی کشورمان با پیش‌بینی مکانیزم‌های متنوع نظارتی می‌کوشد تا فعالیت‌های آنان را به‌گونه‌ای خاص، تحت نظارت قرار بدهد.
اغلب افراد مجلس را یک قانون‌گذار می‌شناسند، اما اهمیت وظایف نظارتی مجلس کمتر از وظیفۀ قانون‌گذاری در آن نیست. نمایندگان منتخب ملت، عناصر اساسی تشکیل دهندۀ قوۀ مقننه هستند که به پشتوانۀ آرای مردم بر کرسی‌های مجلس تکیه می‌زنند و مکلف هستند به‌عنوان یکی از نهادهای ناظر با کنترل قوای حاکم، سعی در حفظ حقوق و آزادی‌های فردی و اجتماعی افراد جامعه داشته باشند. همچنین می‌توان گفت درجۀ اعتبار مجلس تا اندازۀ زیادی به چگونگی این نظارت بستگی دارد؛ به‌گونه‌ای که اعمال صحیح آن می‌تواند زمینه‌ساز محو بسیاری از مفاسد شود و همچنین عدم استفاده یا استفادۀ نادرست از این حق از ارزش مجلس بکاهد.
با «محمد دهقان» که تجربۀ چند دوره نمایندگی مجلس را دارد، به گفت‌وگو نشستیم و کمی فراتر از ابزارهای نظارت درون مجلس، نظرش پیرامون علت کاستی‌ها در سایر نهادهای نظارتی را هم جویا شدیم. مشروح نظرات این عضو کمیسیون حقوقی و امور قضایی مجلس را در ادامه بخوانید:
* متأسفانه در کشور با فسادهای اقتصادی فراوانی مواجه هستیم. به نظر شما چرا نهادهای ناظر در کشور کارشان را درست انجام نمی‌دهند؟
قانون اساسی برای نظارت چارچوب مشخصی را تعیین کرده و در اصل ۱۷۴ مهم‌ترین ابزار نظارت را به «سازمان بازرسی کل کشور» داده است. این سازمان باید بر تمام قوانینی که در کشور تصویب می‌شود، نظارت داشته باشد و می‌توان گفت مسئولیت نظارت بر حُسن اجرای قوانین که یک نظارت عام است را برعهده دارد.
با وجود اینکه از همان اوایل انقلاب اختیارات خوبی به سازمان بازرسی کل کشور داده شد، ولی متأسفانه این سازمان از یک‌سو به دلیل ضعف مدیریت و نیروی انسانی خود در طول سال‌های متمادی و دوره‌های متنوع و از سوی دیگر به دلیل عدم استقلال و تحت فرمان قوۀ قضائیه بودن و توجه به ملاحظات آنها، همچنین به دلیل اینکه تمامی دولت‌ها نمی‌خواستند یک سازمان بازرسی قوی داشته باشیم و به لحاظ بودجه و نیروی انسانی از تقویت این سازمان امتناع می‌کردند، بنابراین سازمان بازرسی کل کشور که مهم‌ترین دستگاه نظارتی و نهاد بی‌بدیل نظارت در کشور است، به دلایل مذکور از کارآمدی برخوردار نبوده است. این سازمان با در اختیار داشتن دفاتر استان‌ها و با مشروعیتی که از قانون اساسی گرفته، امروز باید پاسخ تمام نابسامانی‌ها و ناکارآمدی‌هایی که در بُعد نظارتی در کشور دیده می‌شود را بدهد.
نیروهای سازمان به نسبت سایر دستگاه‌ها افراد سالمی هستند و رؤسای آنها هم در طول زمان‌های متنوع معمولاً افرادی سالم بودند، اما از نظر مدیریت ضعیف هستند. با توجه به اینکه رؤسای سازمان بازرسی توسط رؤسای قوۀ قضائیه تعیین می‌شدند و تحت فرمان آنها بودند، در عین حال رؤسای قوۀ قضائیه ملاحظات سیاسی و مصلحت‌اندیشی‌های خودشان را داشتند؛ بنابراین ما در هیچ دوره‌ای، سازمان بازرسی کل کشورِ قوی برای نظارت نداشتیم و نابسامانی‌ها به لحاظ نظارتی در کشور متوجه سازمان بازرسی کل کشور است.
* این سازمان برای مبارزه با مفاسد، اختیاراتی دارد؟
سازمان بازرسی کل کشور اختیار کافی برای برخورد با مفاسد اقتصادی را ندارد و این یک اشکال ساختاری در کشور است. به‌هرحال مبارزه با فساد مستلزم اقدامی پلیسی و قضائی است؛ در همین راستا سازمان بازرسی کل کشور اختیار کار پلیسی و قضائی ـ طبق برداشت شورای نگهبان از اصل ۱۷۴ قانون اساسی ـ را ندارد و به همین دلیل در مبارزه با فساد ناکارآمد است، اما با اینکه خودش هم می‌داند اختیار این کار را ندارد، خواستار در دست گرفتن این جنس کارهاست.
این سازمان همچنین رفتار دوگانه‌ای در خصوص مبارزه با فساد دارد. اگر پرونده‌ای کشف شود که با فساد برخورد شده، سازمان بازرسی کل کشور با مانور روی این مسئله، حضور خود را اعلام می‌کند. اگر این سؤال پرسیده شود که چرا فساد کشور را فرا گرفته است؟ سازمان بازرسی کل کشور پاسخ می‌دهد که «این مسئله به ما مربوط نمی‌شود، مگر ما مسئول مبارزه با فساد هستیم، درحالی‌که اختیار نداریم.»
البته در این زمینه حق با این سازمان هست ولی از طرفی در زمینۀ ایجاد تشکیلات برای با مبارزه با فساد تا کنون مقاومت کرده و همکاری نمی‌کنند که این از ضعف سازمان بازرسی کل کشور است.
* نهادهای ناظر دیگری که در کشور هستند چه وضعیتی دارند؟
در واقع نقص بازرسی و نظارت به سازمان بازرسی کل کشور برمی‌گردد و چون به وظیفۀ خود به‌خوبی عمل نمی‌کند، گروه‌های مختلف خودشان را مسئول بازرسی می‌دانند والبته بیش از آنکه کاری انجام دهند، دفتر و دستک درست می‌کنند. مثلاً مجلس شورای اسلامی معاونت نظارت تشکیل داده است درحالی‌که در این مدت چه کار مهمی از طریق مجلس انجام شده است؟ اولاً معاونت نظارت مجلس به لحاظ حقوقی پایۀ محکمی ندارد و صرفاً به اعتبار رئیس مجلس در برخی امور دخالت می‌کند و در بُعد نظارتی نمایندگان مجلس کار دفتری انجام می‌دهد.
به این مسئله هم باید توجه داشت که در اکثر موارد یک نماینده به تنهایی مسئول نظارت نیست و شأن نظارتی مجلس به کلیت مجلس واگذار شده است یعنی همانگونه که اکثریت نمایندگان قانون وضع می‌کنند این اکثر نمایندگان هستند که یک امر نظارتی را سامان می‌دهند. یک نماینده به تنهایی نمی‌تواند به دستگاه‌هایی وارد شود و بگوید «من می‌خواهم از شما بازرسی کنم» زیرا نمایندۀ مجلس چنین حقی را ندارد. همانطور که نمایندۀ مجلس به تنهایی حق تحقیق و تفحص ندارد، ولی می‌تواند تقاضا داشته باشد.
* پس یک نماینده چطور می‌تواند نظارت کند؟
نظارت مجلس، نظارت عام نیست بلکه نظارت خاص است و در تمام امور نیست، زیرا می‌تواند دربارۀ وزرا سؤال و استیضاح کند. بنابراین مجلس سازوکاری برای یک نظارت جامع ندارد و فقط می‌تواند از یک وزیر سؤال و حتی وی را استیضاح کند. از این حیث، مجلس یک محکمۀ سیاسی برای مسائل خاص در حضور وزراست و می‌تواند در تمام امور کشور تحقیق و تفحص داشته باشد.
این وضعیت نمایندگان مجلس در حالی است که ذات سازمان بازرسی کل کشور، بازرسی است؛ یعنی هر کدام از کارشناسان و دفاتر بازرسی در هر استانی مطابق قانون وظیفۀ نظارتی دارند. نظارت مجلس، نظارت کلان است و در سازوکار رأی هم تعیین تکلیف می‌شود یعنی نماینده حق پرسش سؤال را دارد ولی رأی دادن نسبت به وارد بودن آن از اختیار جمع نمایندگان است، همچنین نماینده می‌تواند کاغذی را بدهد و تقاضای تحقیق و تفحص کند، ولی این جمع نمایندگان هستند که حق تأیید تحقیق و تفحص یا رد آن را دارند.
* تحقیق و تفحص ابزاری کارآمد است؟
چون معمولاً مجلس سازوکارهای لازم برای نظارت را ندارد، درصد بالایی از تحقیق و تفحص‌ها به جایی نمی‌رسد و اهمیت چندانی پیدا نمی‌کند. یعنی جنبۀ تخصصی نظارت مجلس پایین است. بنده معتقدم معاونت نظارت مجلس انحرافی از واقعیت است چون ما باید نظارت را در یکجا متمرکز کنیم. اگر دستگاه‌های مختلف خودشان به تنهایی و متفرق از بقیه بخواهند بر مسائل نظارت کنند، انرژی همدیگر را خنثی می‌کنند.
یعنی هر کسی برای خودش نظارتی انجام می‌دهد اما ما نیازمند دستگاهی قوی، مقتدر، چابک و متمرکز هستیم. اگر می‌شد همه را دریک جا جمع کرد، خوب بود. مثلاً سازمان بازرسی کل کشور محور تمام امور نظارت باشد و مثل کشور چین که وزارت نظارت دارند، این سازمان هم همان نقش را ایفا کند؛ البته متأسفانه سازمان فعلی در عمل ناکارآمد است.
* پس شما اعتقاد دارید نگاهی که به مجلس در حوزۀ نظارت وجود دارد، اشتباه است؟
همۀ امور باید مبتنی بر قانون اساسی باشد. اولاً نظارت مجلس نظارتی در سطح کلان است و جزئیات نظارتی با سازمان بازرسی است، ثانیاً مجلس مسئول این نظارت کلان است نه نمایندۀ مجلس. هر چند یک نمایندۀ مجلس مسئولیت دارد اما تمام نظارتش باید در چارچوب سازوکار کل مجلس باشد. معمولاً وقتی در جایی مشکلی پیش می‌آید، برخی افراد که بخواهند حرف سیاسی بزنند می‌گویند مگر مجلس نباید نظارت داشته باشد. مجلس اهرم و ابزار نظارت جزئی در دستگاه‌های کشور را ندارد. سازمان بازرسی کل کشور دفتری را تأسیس کرده است تا کارشناسانی در آن مستقر شوند و بر دستگاه‌ها نظارت کنند؛ درحالی‌که مجلس چنین سازوکار و وظیفۀ نظارتی جزئی بر موضوعات را ندارد؛ به همین دلیل است که مجلس وظیفه دارد به عنوان یک مرجع کلان، نظارت کلی بر دولت و مسائل حاد و مهم که نیازمند تحقیق و تفحص است را داشته باشد.
در کنار مجلس مرجعی به نام دیوان محاسبات وجود دارد که وظیفه‌اش نظارت بر همۀ امور نیست، بلکه تفریغ بودجه است. دیوان محاسبات وظیفه دارد به هر دستگاهی که بودجه تخصیص داده شد، نظارت کند آن بودجه در جایی که تصریح شده است، صرف شود. البته متأسفانه دیوان محاسبات نیز در طول سالیان، خودش را با رئیس مجلس تنظیم می‌کند و ملاحظات را بیشتر مد نظر او قرار می‌دهد.
* طی سال‌های حضورتان در مجلس از عملکرد دیوان رضایت دارید؟
ما از دیوان محاسبات خِیر چندانی ندیده‌ایم. یکی از اشکالات کلی دیوان محاسبات این بود که رؤسای دیوان تحت تأثیر دولت قرار می‌گرفتند. در مجلس هفتم «محمدرضا رحیمی» رئیس دیوان محاسبات بود که جریان خاصی در مجلس از وی حمایت کرد و او را بر دیوان محاسبات حاکم کرد؛ او هم بیش از آنکه خودش را به مجلس نزدیک کند، در خدمت دولت آن زمان قرار داده بود. پس از آنکه رحیمی برکنار شد، به دلیل خدمات به دولت، معاون دولت وقت شد. بعد از آن هم دیوان محاسبات در اختیار افرادی قرار گرفت که مدت‌ها بعد مشخص شد آنها هم بیش از آنکه بخواهند کار تخصصی دیوان محاسبات را انجام دهند، در این سازوکارها مناسباتشان را بیشتر با منابع قدرت تنظیم می‌کردند؛ در این مقاطع هم کمتر شاهد رفتار فاخر از آنها بودیم.
* شما از منتقدان عملکرد دیوان در بحث حقوق‌های نجومی بودید. کمی در این خصوص توضیح می‌دهید؟
دیوان محاسبات در بحث حقوق‌های نجومی سعی بر کوچک جلوه دادن حقوق‌های نجومی داشت، لذا به اشتباه و برخلاف قانون، ۲۰ میلیون تومان را مبنای حقوق‌های غیرقانونی تلقی کرد و همان را مبنا قرار داد؛ درحالی‌که قانون، بالاترین حقوق شرکت‌های دولتی و بانک‌ها را در سال ۹۵، ۸ میلیون و ۳۰۰ هزار تومان برای شرکت‌ها و بانک‌ها در نظر گرفته بود. در واقع این قانون مربوط به تنظیم مقررات مالی دولت است و قانون مدیریت خدمات دولتی هم روشن بود، درحالی‌که دیوان محاسبات مبنای آن را ۲۰ میلیون تومان قرار داده و در پاسخ علت این اقدام گفت اخیراً دولت در آئین‌نامه‌اش چنین مبنایی را تصویب کرده است. برهمین اساس مسئله حقوق‌های غیرمتعارف نجومی را ساده‌سازی کرد و کوچک جلوه داد.
متأسفانه دیوان محاسبات رفتاری تخصصی و فاخر در حوزۀ حقوق‌های نجومی از خود به نمایش نگذاشت. وقتی دیوان محاسبات با مسئله بسیار مهمی که مطالبه‌گری رهبری و مردم را در پی داشت چنین برخوردی کرد یعنی در رابطه با سایر مسائل هم همینطور برخورد می‌کند. تا کنون امید چندانی به اینکه دیوان محاسبات وظیفه‌اش را به درستی انجام دهد، ایجاد نشده است.
* بر اساس گزارش استفاده از ابزارهای نظارتی، مجلس دهم در این زمینه اُفت محسوسی کرده است. عامل چنین کاهشی را چه می‌دانید؟
معمولاً نمایندگان شهرستان‌ها به دلیل مسائلی که در حوزۀ انتخابیه‌شان دارند، خود به خود ملاحظاتی را رعایت می‌کنند. عدۀ کمی هستند که علاوه‌بر مسئولیت کارهای حوزۀ انتخابیه، کار ملی هم انجام می‌دهند. بسیاری از افرادی که گرفتار کارهای منطقه‌ای هستند در مسائل ملی ناچار به ملاحظه‌کاری می‌شوند و موضع شفافی در حوزۀ نظارت نمی‌گیرند. این مسئله هم مربوط به مجالس خاصی نیست بلکه تمام مجالس به همین شکل بوده است.
* پس چه قشری از نماینده‌ها کارهای نظارتی کلان انجام می‌دهند؟
معمولاً وظیفۀ اصلی نمایندگان شهرهای بزرگ به ویژه نمایندگان تهران کار نظارتی کلان برای کل کشور است. در دوره‌های گذشته شخصیت‌های ملی همچون دکتر توکلی، نادران، زاکانی، مصباحی‌مقدم، باهنر و امثال آنها بی‌پروا در مسائل ملی حضور پررنگ داشتند و علاوه‌بر نقش به‌سزایی که در قانون‌گذاری ایفا می‌کردند در نظارت نیز تأثیر زیادی داشتند.
اغلب نمایندگان سابق تهران به ویژه در هشت سال دورۀ احمدی‌نژاد، نقش نظارتی‌شان پررنگ بود و دیگر نمایندگان هم از حرکت‌های نظارتی نمایندگان تهران حمایت می‌کردند؛ لذا آنها قدرتمندانه وارد می‌شدند و جلوی بعضی از انحرافات را می‌گرفتند. در مجلس دهم دو اتفاق افتاد؛ اولاً دوستانی که از تهران وارد مجلس دهم شدند، قریب به اتفاق‌شان اولین تجربۀ حضورشان در مجلس است. از سوی دیگر در یک سال گذشته خودشان را به‌عنوان چهره‌های مؤثری که بتوانند جهت مجلس را مشخص کنند، نشان ندادند. یک نکتۀ دیگر هم اینکه چون حامی دولت هستند و ملاحظاتی دارند، لذا جنبه‌های نظارتی‌شان کاملاً تحت‌الشعاع ویژگی‌های آنها قرار گرفته است.
به همین دلیل است که در مجلس دهم جایگاه نظارتی ما به شدت تضعیف شده است؛ البته ملاک کارآمدی در عرصۀ نظارت مجلس، تعداد سؤال و تذکر نیست، چون ۹۰ درصد سؤالات و تذکرات، منطقه‌ای است که اثری هم ندارد و جهتی را در کشور و مجلس برنمی‌انگیزاند. از سوی دیگر برخی از تذکرات و سؤالات که جنبۀ ملی هم دارد به دلیل وجود مصالح دیگر، تحرکی در مجلس ایجاد نکرده است.
* نقش کمیسیون‌ها را در حوزۀ نظارت چگونه ارزیابی می‌کنید؟
کمیسیون‌ها طبق آئین‌نامه داخلی مجلس باید به صورت سالانه دربارۀ دستگاه ذی‌ربط خود گزارش تهیه کنند و اثرگذار باشند؛ درحالی‌که چنین کاری را انجام نمی‌دهند؛ چون رئیس مجلس هم بر خلاف گذشته که خواستار پررنگ شدن نظارت‌ها بود، در حال حاضر به این نتیجه رسیده که این نظارت‌ها کارآمد نیست و تمایلی برای تحقیق و تفحص و طرح سؤال از خودش نشان نمی‌دهد.
معمولاً رئیس مجلس در برابر خواسته‌های نظارتی نمایندگان مقاومت می‌کند که این مقاومت ظریف و پنهانی با بهره‌گیری از سازوکارهای قانونی و شبه‌قانونی است. مجلس دهم از جنبۀ نظارتی نسبت به گذشته ضعیف است. اگر استیضاحی مطرح شود و پشتیبانی از سوی نمایندگان صورت نگیرد، تأثیری ندارد و حتی وزیر را قدرتمندتر می‌کند. اگر یک وزیر بداند که سؤال مطرح شده جایگاهی در مجلس ندارد و بیشتر نمایندگان نسبت به آن سؤال، نظر خوشایندی ندارند، در این صورت وزیر آن سؤال را تحویل نمی‌گیرد.
چون اکثر نمایندگان هم به نوعی خودشان را همسو با دولت می‌دانند و تمایلشان به سمت دولت است حتی در مسائل تخصصی هم وارد نمی‌شوند یعنی رفتار سیاسی بر مسائل تخصصی ارجحیت پیدا کرده است.
نظر شما