به گزارش «نماینده»، قوانین مصوب مجلس معمولا بر اساس نیاز و ضرورتی که در کشور وجود دارد به تصویب می‌رسد و با توجه به میزان ساعت کاری که در دولت یا مجلس صرف آماده سازی یک لایحه یا طرح می‌شود، مراحلی که برای تصویب نهایی در مجلس طی می‌کند تا به تائید شورای نگهبان برسد و از سوی رئیس جمهور یا رئیس مجلس ابلاغ شود، انتظار اینکه به مرحله اجرا برسد، انتظار دور از ذهنی نیست اما برخی قوانین تمام این مسیر پر پیچ خم تهیه تا ابلاغ را می‌گذرانند اما اجرا نمی‌شوند.
آنطور که آمارهای نظارتی مجلس نشان می‌دهد این مشکل درباره حجم قابل توجهی از قوانین به وجود می‌آید و آنچنان که معاون نظارت مجلس شورای اسلامی می‌گوید فقط در همین دوره مجلس 70 درصد آیین نامه هایی که باید دولت تصویب می کرد تا قوانین اجرا شود، تصویب نشده و قانون بر زمین مانده و تاسف بار تر اینکه در برخی از این قوانین حتی مهلت اجرا هم گذشته و در بن بست تصویب آیین نامه ها بلاتکلیف مانده اند.
آمارها نشان می‌دهد که از دوره هشتم و نهم مجلس آیین‌نامه‌های مربوط به 62 فقره قانون مصوب در دولت بر زمین مانده و در برنامه پنجم توسعه کشور با وجود اتمام مهلت پنج ساله اجرای برنامه پنجم توسعه و تمدید یکساله آن، تدوین و تصویب 35 فقره از ۸۳ آیین نامه مربوط به این قانون در دولت به سرانجام نرسیده است.
گزارش‌های نظارتی مجلس در این مورد آمارهای سالانه‌ای ارائه داده‌اند که قابل توجه است؛ بر مبنای این آمارها مجلس شورای اسلامی در اولین سال دوره دهم در ۵۷ قانون مصوب خود، به لزوم تهیه و تصویب 110 فقره آیین‌نامه اجرایی و سایر مقررات توسط هیئت وزیران حکم کرده اندکه فقط یک فقره به تصویب رسیده بود. این آمار در سال بعد هم در گزارش نظارتی مجلس مورد اشاره قرار گرفت و از 54 فقره آیین نامه اجرایی تنها سه فقره به تصویب رسیده بود. سال بعد نیز آمارها نشان می‌داد از 30 فقره آئین‌نامه اجرایی و سایر مقررات که بر عهده هیات وزیران بوده فقط یک فقره آن در مهلت قانونی به تصویب رسیده است.
احصاء این موارد و قوانینی که به این دلیل بر زمین می‌ماند موجب می‌شد تا پیشنهاداتی برای حل این مشکلات از سوی معاونت نظارت و برخی نمایندگان ارائه شود از جمله الزام انتشار مقررات و آیین‌نامه‌های اجرایی مصوب در روزنامه رسمی، جرم انگاری تخلف در ابلاغ و جلوگیری از اجرایی شدن اما این مساله همچنان یک بن‌بست جدی بر سر قانون است و هیچ کدام از این پیشنهادها هم تا به حال علنی نشده است.
برای نخستین بار گزارش‌هایی از این دست در پاسخ به تقاضای برخی نمایندگان از سوی معاونت نظارت در همان سال اول مجلس تهیه شد؛ در آن گزارش اعلام شده بود که از ابتدای دوره دهم تاکنون، در وضع 17 فقره قانون از 99 فقره قانون مصوب، دولت را مکلف به تهیه و تصویب 131 فقره آئین‌نامه اجرایی و سایر مقررات لازم‌التصویب کرده است. از این تعداد تا زمان تهیه این گزارش، تنها 13 فقره آئین‌نامه اجرایی (10 درصد کل مقررات) به تصویب رسیده و 118 فقره آئین‌نامه اجرایی هنوز به تصویب نرسیده است که از این 118 فقره، مهلت قانونی تهیه و تصویب 92 فقره (70 درصد کل مقررات) پایان یافته است.
حجت‌الاسلام نصرالله پژمانفر، نماینده مردم مشهد و عضو کمیسیون فرهنگی مجلس شورای اسلامی یکی از نمایندگانی است که در آن زمان متقاضی انجام این نظارت بوده است؛ حالا خبرگزاری فارس در گفت‌وگو با وی به جزئیات این مساله می‌پردازد. این مصاحبه را در ادامه می‌خوانید:
فارس: از معضلات مهمی که برخی قوانین با آن مواجه می‌شوند و مانعی جدی بر سر اجرای قانون‌های مصوب و ابلاغ شده است، عدم تصویب آیین نامه‌ها و مقررات اجرایی است، این مشکل چقدر جدی است و چطور شد که بالاخره باب بررسی آن باز شد؟
پژمانفر: همیشه برای ما این سوال بود که چرا نتوانستیم قوانینی که با حسن نیت نوشته شده و اهداف درستی داشته و تلاش‌هایی برای تصویب آنها انجام شده است و قرار بود مشکلی از مشکلات را حل کنند اما به نتیجه نرسیده است؛ در بررسی ها به این نتیجه رسیدیم که چند مشکل در کشور داریم که اولین آنها موضوع تصویب دستورالعمل‌ها و آیین‌نامه‌های که برای اجرای قوانین لازم است.
* عدم تصویب آیین نامه و یا تصویب آیین‌نامه‌هایی خلاف هدف قانونگذار
متاسفانه در بسیاری از قوانین علیرغم اینکه قانون ابلاغ شده است اما آیین‌نامه‌ها و دستورالعمل‌های لازم برای اجرای آن به تصویب نرسیده و به این ترتیب قانون معطل مانده است؛ لذا روان‌سازی و اجرای واقعی قانون انجام نمی‌شود و یا به عکس می‌بینیم دستورالعمل یا آیین‌نامه‌ای بر خلاف نص صریح قانون مورد تصویب قرار می‌گیرد و بر خلاف قانون، در کشور دستورالعمل و آیین‌نامه در کشور حاکم می شود و امور را به سمت دیگری خلاف آنچه قانونگذار مدنظر داشته می‌برد.
با حجم بالایی از این قوانین مواجهیم که آیین نامه‌ها یا به تصویب نرسیده و یا خلاف آنچه باید به تصویب می‌رسید و مد نظر قانونگذار بود به تصویب رسیده است؛ این موارد بیشتر در مورد قوانینی صورت گرفته که در قالب طرح از ناحیه مجلس تهیه شده است
این یه موضوع جدی است و ما در بررسی‌هایمان به این نتیجه رسیدیم که با حجم بالایی از این قوانین مواجهیم که آیین نامه‌ها یا به تصویب نرسیده و یا خلاف آنچه باید به تصویب می‌رسید و مد نظر قانونگذار بود به تصویب رسیده است؛ این موارد بیشتر در مورد قوانینی صورت گرفته که در قالب طرح از ناحیه مجلس تهیه شده که در مرحله تصویب آیین نامه باقی می‌ماند و یا مشکل دومی که عرض کردیم پیش می آید یعنی آیین‌نامه بر خلاف نظر قانونگذار و روح قانون تصویب می‌شود. نتیجه این می‌شود که بعد از مدتی که از ابلاغ قانون از سوی رئیس مجلس یا رئیس‌جمهور می‌گذرد، مردم و مخاطبان این حس را دارند که قانون نتوانسته مشکلی از مشکلات آن را حل کند. باقی ماندن مشکلات در اثر عدم اجرای قانون موجب می‌شود تا مردم و نمایندگان نظر مردم منشا این مشکل را قانون می‌بینند و ممکن است مطالبه کنند قانون جدیدی برای حل مشکل قانون قبلی تدوین شود بدون آنکه بررسی شود که ریشه عدم اجرای یا موفقیت قانون قبلی چه بوده است.
* گزارش تخلفات به طومار پرونده‌های دولت اضافه می‌شود
فارس: خوب در این موارد چه نهاد ناظری وجود دارد؟
پژمانفر: در این مورد نهاد ناظر مجلس است؛ معمولا در تصویب قوانین برای تصویب آیین نامه ها زمان می گذارند و مشخص می کنند که دولت در یک بازه زمانی باید آیین نامه ها را تصویب کند و بعد از آن باید مجلس نظارت کند که آیا قانون اجرا می‌شود یا خیر و در نهایت اینکه معاونت نظارت مجلس فقط یک گزارش سالیانه اعلام می کند که امسال چنین تکالیف قانونی داشتیم و از بین این همه تکالیف قانونی ۳۰ یا ۴۰ درصد یا ۵۰ درصد از سوی دولت به تکالیف قانون اجرا نشده است و گزارش به پرونده ای در کنار پرونده های دیگر دولت اضافه می‌شود و خاک می‌خورد هیچ اقدامی هم روی آن صورت نمی گیرد.
معاونت نظارت مجلس موارد عدم اجرای قانون را در گزارش سالانه اعلام می‌کند اما گزارش به پرونده ای در کنار پرونده های دیگر دولت اضافه می‌شود و خاک می‌خورد هیچ اقدامی هم روی آن صورت نمی گیرد
نکته دیگری که وجود دارد این است که باید عدم اجرای قانون جرم تلقی شود و ما در کشور باید به این نتیجه برسیم که اگر کسی قانون را اجرا نکرد مجرم است مگر اینکه شرایط خاصی وجود داشته باشد. شرایط خاص ممکن است موجب شود که مجازات بخشیده شود اما به هر حال تخلف صورت گرفته است. در کشور ما اگر کسی قانون را اجرا نکند، مجرم تلقی نمی‌شود و به تبع مجازاتی هم برای کسی که قانون را اجرا نکرده وجود ندارد.
این یکی از مسائلی است که باید برای آن تدبیر کرد؛ اگر من موظف هستم مثلاً در بخش کشاورزی کارهایی را انجام دهم و قوانین برنامه پنجم و ششم تکالیفی برایم به عنوان مسئول تعیین کرده اما به عنوان مسئول حوزه کاری نکردم آیا همین کافیست که اعلام شود؟ یا باید در این زمینه اقدام دیگری انجام شود. دولت در این موضوع باید به حرکت واداشته شود و خود را ملزم بداند که قانون را اجرا کند.
* سرنوشت پرونده تخلف اجرای قانون در دستگاه قضا
این که برای حل مسئله‌ای قانون می‌گذاریم اما آن قانون اجرا نمی‌شود مسئله کوچکی نیست؛ در یک نمونه ما در مجلس هفتم قانون تسهیل ازدواج را تصویب کردیم اما از آن زمان تا به حال هیچ اقدامی برای اجرای آن صورت نگرفته است. در مجلس دهم و در سال اول که رئیس کمیسیون فرهنگی بودم ماده 224 آیین نامه را درباره عدم اجرای این حکم قانونی اجرا و نسبت به عدم اجرای قانون گزارش تهیه کردیم، در صحن مجلس قرائت شد، نمایندگان تایید کردند و به دستگاه قضایی فرستادیم اما متاسفانه دستگاه قضایی با این جرم دولتی هیچ برخوردی نکرد و تقریباً به نوعی پرونده مختومه شد.
* تعطیلی 50 درصدی قوانین
فارس: یعنی در مورد عدم اجرای قانون جرم‌انگاری نشده است؟
پژمانفر: در عموم قوانین ما اینکه به صراحت اعلام شود اگر اجرا نشود تخلف است آمده و اما تخلف یعنی چه؟ آیا باید صرفاً تذکر شفاهی یا کتبی داده شود و یا اینکه باید به دادگاه معرفی شود و اگر به دادگاه رفت به چه عنوانی، چه جرمی و با چه مجازاتی با این موضوع برخورد خواهد شد؟ در قانون نیامده و قانون باید این موارد را مشخص کند. البته نتیجه این وضعیت همین می‌شود که بسیاری از قوانینی که برای حل مشکلات مردم تصویب شده، تعطیل شده و اجرا نمی‌شود.
متاسفانه ۵۰ درصد قوانین یا اجرا نمی شود و یا ناقص اجرا می‌شود یا اینکه در پیش‌بینی مقدماتی و مسائل زمینه سازی نمی‌شود و عملاً ۵۰ درصد قوانین همواره اجرا نشده باقی می‌مانند
دستگاه نظارتی ما مرتب هم به صورت سالیانه و هم ۶ ماه یکبار گزارش می‌دهند و در گزارش‌ها میزان اجرا یا عدم اجرای قوانین مشخص است؛ برداشت من این است که در جمهوری اسلامی متاسفانه ۵۰ درصد قوانین یا اجرا نمی شود و یا ناقص اجرا می‌شود یا اینکه در پیش بینی مقدماتی و مسائل زمینه سازی نمی شود و عملاً ۵۰ درصد قوانین همواره اجرا نشده باقی می‌مانند.
فارس: آیا برای حل این معضل نیاز به قانون گذاری جدید است؟
پژمانفر: ما خودمان برای حل این مساله در مجلس راهکاری در نظر گرفته‌ایم که در تصویب هر کدام از قوانین، برای عدم اجرا، مجازاتی در نظر گرفته شود.مثلاً در طرح بانکداری اگر رئیس بانک از قانون تبعیت نکرد به مجازات درجه یک و درجه دو یا درجه سه محکوم و با آن برخورد شود به این صورت نباشد که اگر قانون اجرا نشود، صرفا به گزارش و تذکر و سوال کفایت کنیم. این موضوع را مثلاً در موضوع ساماندهی پیام رسان ها هم دیده‌ایم.
* تنقیح قوانین جدی گرفته نمی‌شود
فارس: فرمودید که این مساله یکی از بن‌بست‌های عدم اجرای قانون است؛ مسایل دیگری که با آن مواجهیم، چه مسائلی است؟
پژمانفر: مساله دیگر این است که باید وضعیت قوانین را تا حدی اصلاح کنیم؛ ما با انباشتی از قوانین مواجه هستیم که حتی تناقضاتی هم بین خودشان دارند و زمینه ورود دستگاه‌های اجرایی به عدم تصویب آیین نامه و دستورالعمل را ایجاد می‌کند؛ فقدان تنقیح در ارتباط با قوانین مشکل قابل توجه دیگری است. برخی قوانین با قوانین ناکارآمد و غیر موثری هم مواجه هستند که اگر تنقیح قوانین انجام شود، بسیاری از همپوشانی ها و قوانین متعدد و انباشته شده حل می‌شود.
فارس: خب این مساله دقیقا به مجلس برمی‌گردد؛ آیا معاونت قوانین مجلس که وظیفه تنقیح قوانین را بر عهده دارد این کار را انجام نمی‌دهد؟
پژمانفر: البته گزارش‌هایی ارائه می‌شود و تلاش‌هایی هم صورت می‌گیرد اما این کار نیازمند اراده اساسی در هیئت رئیسه مجلس و اعضای کمیسیون‌ها است که باید به تنقیح قوانین بپردازند و در این مورد باید گام‌های جدی برداشته شود.
فارس: نکته‌ای که ما در خبرگزاری فارس بررسی کردیم و به مشکلی در خود مجلس رسیدیم این بود که در مجلس هم با طرح ها و لوایحی مواجه هستیم که این که اعلام وصول می‌شوند و علیرغم اینکه آیین نامه صراحت دارد که باید به کمیسیون بیایند و سقف زمانی رسیدگی در مجلس دارد اما بسیاری از آنها در همین مجلس هم بلاتکلیف می‌مانند، یعنی حتی پیش از تصویب هم بعضی موانع بر سر قوانین وجود دارد و برخی طرح‌ها و لوایح اینگونه دچار بلاتکلیفی شده‌اند.
پژمانفر: این ایراد کاملا وارد است و وقتی مجلس خود را ملزم و متعهد به رعایت قوانین و آیین نامه داخلی خود نمی‌داند، وقتی رئیس مجلس و روسای کمیسیون‌ها خود را ملزم به اجرای قوانین نمی‌دانند طبیعتا این مسائل پیش می‌آید. یک ضرب‌المثل قدیمی هست که می‌گوید حرمت امامزاده را باید متولی نگه دارد؛ در اینجا حرمت قانون را قانونگذار نگه نداشته در حالی که باید بیش از سایرین مقید به اجرای قانون باشد.
* بیشترین تخلفات قانونی را دولت حقوقدان انجام داد
فارس: آیا عدم اجرای قانون صرفاً محدود به این دولت بوده و یا در دولت‌های گذشته هم با این معضل مواجه بوده‌ایم؟
پژمانفر: بالاخره هر دولتی که اراده برای عدم اجرای قانون داشته باشد به دلیل نواقصی که تشریح شد این امکان برایش فراهم است تا قانون را اجرا نکند اما خودت دولت ها عموما باید تلاششان این باشد که تا جایی که خطوط سیاسی آنها حفظ می‌شود قانون را رعایت کنند اما در دولت آقای روحانی علیرغم اینکه ایشان شعار حقوقدان بودن را مطرح می کردند و با شعارهای فریبنده با مردم مواجه شدند اما بیشترین تخلفات قانونی در چهل سال بعد از انقلاب در این دولت شکل گرفته و تخلفاتی صورت گرفته که در تاریخ بعد از انقلاب سراغ نداریم. در کارنامه این دولت هم به لحاظ مالی و هم اداری با تخلفات جدی مواجه بوده‌ایم و حتی مخالفت هایی با نص صریح قانون در اجرا وجود داشته چه در حوزه مسائل داخلی کشور و چه در حوزه دیپلماسی؛ بخش‌هایی را مجلس ورود پیدا کرده و تذکر داده و بخشی دیگر هم که به نتیجه عملی رسیده به قوع قضاییه معرفی شده است.
فارس: از وقتی که در اختیار ما قرار دادید ممنون.