«نماینده»/ ثمانه اکوان*: مدتی است که بحث اعتماد به مراکز قانون‌گذاری در دنیا به موضوع و سوژه روز پژوهشگران و رسانه‌ها تبدیل شده است. بر اساس آماری که سازمان‌های بین‌المللی منتشر کرده‌اند، برخی از رفتارها و اقدامات نمایندگان در مجالس قانون‌گذاری در سراسر جهان و نوع سیاست‌گذاری در این پارلمان‌ها باعث شده است که اعتماد مردمی به آن‌ها کمتر شود. به همین ترتیب مبارزه با فساد در این نهادها و همچنین تدوین قوانینی که بتواند نوع رفتار و برخورد نمایندگان با ارکان‌های مختلف جامعه از جمله مردم، رسانه‌ها، لابی گران موجود در مجلس و گروه‌های ذی‌نفوذ را مدیریت کند، از مدت‌ها پیش در دستور کار تعداد زیادی از مجالس دنیا قرار گرفته و تعدادی از آن‌ها نیز قوانین مثمر ثمر و قابل توجهی را در این زمینه تصویب کرده‌اند. باوجوداینکه هنجارهای اخلاقی در جوامع مختلف متفاوت بوده و در جوامع اسلامی این هنجارها باید به‌صورت جدی‌تری رعایت شده و حفظ شوند، دیده می‌شود که قواعد رفتاری و یا آیین رفتاری و اخلاقی نمایندگان در مجلس شورای اسلامی تاکنون به‌صورت روشن و شفافی در قابل آیین‌نامه داخلی مجلس به تصویب نرسیده و باوجوداینکه کمیته‌ای برای نظارت بر کار و رفتار نمایندگان در مجلس وجود دارد، اما شاخصه‌های مهم رفتار درست و حرفه‌ای در عالم سیاست هنوز برای این نهاد مشخص نشده است.
مسائل و آسیب‌های مختلفی وجود دارد که می‌تواند به‌عنوان مانع در برابر اعتماد افکار عمومی به مجلس و نمایندگان عمل کند. اندیشکده مطالعات حاکمیت شریف با توجه به مسائل و حاشیه‌هایی که در طول چند سال گذشته و به‌خصوص در چند هفته گذشته برای چند تن از نمایندگان مجلس به وجود آمده بود، پژوهشی را که مربوط به مسئله قواعد رفتاری در مجلس‌های کشورهای مختلف جهان است آغاز کرد و محورهای مهم این قواعد رفتاری و نوع اجرایی شدن آن‌ها در مجلس مختلف دنیا را بررسی کرده است که حاصل آن به‌صورت بسته خلاصه سیاستی منتشرشده است.
ضرورت‌های تدوین قواعد رفتاری
نکته اول در خصوص قواعد رفتاری مدون شده در مجالس دنیا این است که باید بدانیم تدوین این قوانین و اجرایی کردن آن‌ها چه تأثیری بر مؤلفه‌های اجتماعی و سیاسی هر کشور می‌گذارد. یافته‌های پژوهشی از سراسر دنیا نشان می‌دهد که تدوین قواعد رفتاری و اجرای آن‌ها:
1- به‌عنوان اهرمی قوی در بحث مبارزه با فساد در دستور کار سیستم‌های سیاسی قرار گرفته است.
2- افزایش میزان اعتماد و پاسخگویی نهادهای عمومی به مردم را در پی داشته است.
3- باعث شکل‌گیری نوعی از سیاستمداری حرفه‌ای در بین نمایندگان مردم در مجالس مختلف شده است و آن‌ها را به سطح بالاتری از کار حرفه‌ای رسانده است.
4- باعث ایجاد استانداردهای جهانی در بحث قانون‌گذاری و رفتار به‌عنوان فرد سیاستمدار شده و استانداردهای هر کشور را با توجه به استانداردهای جهانی ارتقا داده است.
تعریف قواعد رفتاری و اخلاقی و انواع آن
در مجالس مختلف، تعاریف مختلفی نیز برای قواعد رفتاری و اخلاقی در نظر گرفته شده است اما به‌صورت کلی، این دو مفهوم تفاوت عمیقی با یکدیگر دارند که به آن اشاره می‌شود: کدهای اخلاقی از این منظر، به‌عنوان عامل تضمین کیفیت به جامعه عمل می‌کنند و مجموعه‌ای از استانداردهای مناسب را برای افراد حرفه‌ای ارائه می‌دهند. کدهای اخلاقی کسانی که در خدمات دولتی مشغول هستند را با چالشی روبه‌رو می‌سازد تا ارزش‌های رفتار حرفه‌ای را به رسمیت بشناسند. این کدهای اخلاقی همچنین اقدامات مناسب در جهت خدمت‌رسانی مؤثر و مفید به جامعه را توصیف می‌کند. کدهای رفتاری در این خصوص کاملاً متفاوت هستند. این نوع کدها دقیق‌تر و عملی‌تر هستند چرا که نمایش‌دهنده دستورات اجرایی و یا قوانین تعریف شده‌ای هستند که اجرایی کردنشان اجباری و عمل نکردن به آن‌ها با مجازات همراه خواهد بود. این نوع قواعد، فهرستی از رفتارهای مورد نیاز برای اجرایی شدن در شرایط خاص هستند و رفتار اشخاصی که در سمت‌های معینی مشغول به کار هستند را تنظیم می‌کنند. کدهای رفتاری شامل برخی ممنوعیت‌های رفتاری هستند که باعث می‌شود رفتارهای غیرقانونی کمتر رخ دهند. این قواعد تعریف شده‌اند تا از عموم مردم و کارمندان دولتی و حتی صاحب منصبان سیاسی در مقابل جرائم محافظت کنند.
انواع دسته‌بندی قواعد رفتاری
• قواعد رفتار در درون پارلمان به‌عنوان قوانینی که نوع رفتار حرفه‌ای در پارلمان را شرح می‌دهند. نوع حضور و غیاب در صحن مجلس، کمیسیون‌ها و نوع برخورد با مراجعه کنندگان و یا حتی نوع برخورد با همکاران و کارمندان پارلمان را شرح می‌دهد.
• قواعد مرتبط با ثبت منافع و دارایی‌ها که عاملی بازدارنده از فساد و یا جهت‌گیری خاص نمایندگان نسبت به طرح‌ها و لوایح موجود در مجلس می‌شود.
• قواعد مرتبط با هزینه‌های مالی و نیازمندی‌های نمایندگی که به آن‌ها در ارائه خدمات بهتر به شهروندان و همچنین پاسخگویی بهتر به مردم یاری می‌رساند.
• قواعد درباره رفتار با لابی گران و گروه‌های ذی‌نفوذ که نوع روابط با گروه‌های بیرون از پارلمان را که می‌توانند تأثیر زیادی بر روی عملکرد نمایندگان داشته باشند را تنظیم می‌کند.
چگونگی تضمین اجرایی شدن قواعد رفتاری
اگر قانونی اجرایی شده و تبعات حاصل از اجرایی نشدن و یا سرپیچی از آن در نظر گرفته نشود، این قانون ضمانت اجرایی خود را از دست می‌دهد. به همین دلیل مجالس مختلف با تشکیل گروهی که بتواند به جرائم و سوء رفتارهای نمایندگان رسیدگی کند، به موارد عدم رعایت قانون رسیدگی می‌کنند. این گروه‌ها البته قوانین خاص خود را دارند و مجازات عامل خاطی یکی از مسائلی است که توسط این گروه‌ها انجام می‌شود. در برخی از مجالس دنیا مانند مجلس انگلستان و ایالات‌متحده این گروه یا کمیسیون در داخل مجلس نمایندگان وجود دارد و کارکردی تقریباً شبیه به کمیته نظارت بر رفتار نمایندگان در مجلس شورای اسلامی دارد. با این حال این کمیته از هر لحاظ نیز شبیه به کمیته ایران نیست و اعضای آن می‌توانند مجازات‌های هر نماینده را مشخص کنند که می‌تواند شامل حکم به فرستادن نماینده خاطر به کمیته انضباطی، تذکر و توبیخ، تعلیق از مجلس و اخراج و در آمریکا با پدیده‌ای به نام جریمه مالی کردن نماینده و یا از دست دادن امتیازات ارشدیت در کمیسیون‌های تخصصی مجلس نیز هستیم. در هندوستان نه تنها مجلس نمایندگانت، بلکه دادگاه عالی این کشور نیز به عملکرد نمایندگان نظارت دارد و درصورتی‌که خطایی از آن‌ها در نوع قواعد رفتاری سر بزند، این دو نهاد می‌توانند حکم به توبیخ و تذکر، تعلیق، اخراج و حتی حبس نماینده بدهند. در برخی از کشورهای دیگر از دست دادن صلاحیت برای نامزدی در انتخابات‌های مختلف و یا از دست دادن صلاحیت برای به دست گرفتن سمت‌های رسمی نیز به این مجازات‌ها اضافه می‌شود.
نتیجه و سیاست پیشنهادی برای ایران
پژوهش صورت گرفته در قواعد رفتاری موجود در پارلمان‌های مختلف دنیا و نوع اجرایی کردن هر کدام از این قوانین نشان می‌دهد که نیاز است مجلس شورای اسلامی به‌صورت جدی‌تر و هوشمندانه‌تری به فکر تعیین قواعد رفتاری و اخلاقی کسانی باشد که قرار است به‌عنوان «نماینده مردم» در خانه ملت حضور داشته باشند. وجود نداشتن قوانینی از جمله چگونگی حضور لابی گران در مجلس و یا نوع نظارت بر رفتار نمایندگان در داخل پارلمان و یا محیط‌های عمومی، نبود آیین‌نامه در خصوص اعلام منافع و منابع مالی نمایندگان و اعضای خانواده آن‌ها، نبود قانونی برای توضیح و توصیف حضور نمایندگان در سایر سازمان‌های اقتصادی و سیاسی به‌عنوان عضو مشاور و یا عضو هیئت‌مدیره، همه نشان می‌دهد که نیاز است توجه بیشتری به مسائل شود که می‌تواند از میزان فسادهای عمدی و ناخواسته در مجلس شورای اسلامی کاسته و اعتماد بیشتری را برای مردم به وجود بیاورد. درعین‌حال اگر چگونگی مجازات نمایندگان خاطی در شرایطی که قواعد رفتاری خاصی را رعایت نکرده‌اند، مشخص شود، به مردم کمک می‌کند که در انتخابات‌های مختلف با بصیرت و آگاهی بیشتری به انتخاب نمایندگان خود بپردازند. همچنین نوع رابطه‌های مالی نمایندگان با بنگاه‌های اقتصادی و سیاسی دولتی و غیردولتی می‌تواند از بروز پدیده‌هایی مثل پرداخت پول به احزاب و گروه‌های سیاسی برای حضور داشتن در لیست انتخاباتی و یا توجه به خواسته‌های مالی عده‌ای قلیل در مقابل منافع عمومی مردم توسط نمایندگان جلوگیری به عمل آورد. سیاست پیشنهادی در این زمینه این است که در هر کدام از مواردی که در بالا گفته شد، کمیته‌ای در درون و یا بیرون از مجلس تشکیل شده و قواعد رفتاری را در قالب اصلاح آیین‌نامه داخلی مجلس و یا قانون جداگانه در مجلس تصویب شود.
*کارشناس حوزه پارلمان اندیشکده سیاستکذاری شریف