«نماینده»/ثمانه اکوان*: بر اساس قانون اساسی جمهوری اسلامی، وظیفه مجلس شورای اسلامی تصویب قوانین موردنیاز جامعه است.
گرچه درخصوص تعداد قوانینی که مجالس ایران در طول دوره عمر خود تصویب کرده‌اند، آمار دقیق و منظمی وجود ندارد اما گفته می‌شود مجالس مختلف در عمر ۱۱۰ ساله نظام قانون‌گذاری در کشور، بالغ‌بر ۱۱ هزار عنوان قانون به تصویب رسانده‌اند که این آمار، حاصل فعالیت مجلس شورای ملی، شورای انقلاب و مجلس شورای اسلامی است.
در آمار مربوط به مجالس بعد از انقلاب اسلامی نیز مشاهده می‌شود که هر مجلس در طول فعالیت خود به‌طور متوسط ۳۰۰ قانون تولید می‌کند. این آمار نشان می‌دهد که هر مجلس در طول دوران فعالیت چهارسالۀ خود در مجموعه در هرسال ۷۵ قانون نوشته و تصویب کرده است.
گرچه در اصل هفتاد و چهارم قانون اساسی تأکید شده است که نمایندگان می‌توانند پیشنهاد و یا نظرات خود را به‌صورت طرح به مجلس ارائه داده و یا طرح‌ها و لوایح دیگر را با نظر کارشناسی خود تغییر دهند، اما در هیچ‌کدام از بندهای این قانون تصریح نشده است که نمایندگان حتماً باید شخصاً اقدام به تدوین و نوشتن طرح‌ها کنند و در این راه می‌توانند از نظر کارشناسی متخصصان و صاحب‌نظران حقوقی و سایر کارشناسان در امور موردنظر استفاده کنند. این مسئله در دیگر کشورهای دنیا نیز به همین ترتیب است.
«اندیشکده مطالعات حاکمیت و سیاست‌گذاری» در تحقیقی درخصوص چگونگی تدوین قانون در مجالس کشورهای دنیا به نتایج جالبی رسیده است که در زیر به آن‌ها اشاره می‌شود.
بر این اساس، در مجالس مهم دنیا، درحالی‌که نمایندگان خود می‌توانند به‌عنوان حامی و یا پیشنهاددهنده طرح‌ها در مجلس مطرح شده و نظراتشان را در مورد قوانین مختلف مطرح کنند، اما همیشه مراجع و سازمان‌های کارشناسی نیز به موازات مجلس وجود دارند که به نمایندگان در امر نوشتن قوانین کمک می‌کنند.
در کنگره آمریکا این وظیفه بر عهده «دفتر مشاوره قانون‌گذاری[۱]» کنگره است که نهادی مستقل و فراجناحی در داخل ساختار کنگره آمریکا بوده و تلاش می‌کند لحن نوشتاری قوانین مورد نظر نمایندگان را به لحن قانونی و حقوقی نزدیک سازد. نمایندگان البته اجباری برای استفاده از خدمات این دفتر ندارند و می‌توانند شخصاً دست به تدوین پیش‌نویس قوانین بزنند اما معمولاً روند توجه به کار کارشناسی و دقیق و همچنین لحن نوشتاری لوایح به گونه‌ای است که اگر این کار صورت نگیرد و از نظر کارشناسان حقوقی در تدوین و پیش‌نویس کردن لوایح استفاده نشود، دیگر نمایندگان موجود در مجلس نمایندگان توجه چندانی به طرح مطرح شده توسط نماینده نویسنده طرح نمی‌کنند. این مسئله در سایر مجالس دنیا نیز کم‌وبیش دیده می‌شود.
در انگلستان فرآیند نوشتن لایحه و قرار دادن واژگان و مفاد در آن، به‌عنوان تهیه پیش‌نویس شناخته می‌شود. در این کشور نیز کارشناسان و حقوقدانان «دفتر حقوقدانان پارلمانی» یا «دفتر مشاوران پارلمانی[۲]» که معمولاً از برجسته‌ترین حقوقدانان انتخاب می‌شوند و همچنین کارمندان دولت، به‌صورت ویژه‌ای بر روی این کار نظارت دارند.
این مجموعه بر خلاف کنگره آمریکا مجموعه‌ای وابسته به ساختار پارلمان نیست و وابسته به دولت این کشور است و کارشناسان حقوقی و متخصصانی که بر روی مسائل اجتماعی، اقتصادی و سیاسی کار می‌کنند و تعدادشان قریب به ۲ هزار کارمند است، کار نوشتن پیش‌نویس‌های قانونی را در این دفتر انجام می‌دهند.
در کانادا و در مجلس عوام این کشور نیز نمایندگان معمولاً شخصاً دست به تدوین و پیش‌نویس قوانین نمی‌زنند. بیشتر از اینکه نمایندگان دست به ارائه طرح بزنند، این دولت است که لوایح پیشنهادی خود را به پارلمان ارائه می‌دهد. بااین‌حال نوعی از لوایح نیز وجود دارند که به لوایح خصوصی معروف‌اند و نمایندگان مجلس عوام و یا سنا می‌توانند کار تدوین این لوایح را انجام دهند.
این لوایح با وجود اینکه به‌ندرت تقدیم پارلمان شده و یا موردبررسی قرار می‌گیرند، اما باز هم باید استاندارد نوشتن قوانین در آن‌ها مد نظر قرار گرفته باشد. این استانداردها توسط «مشاور حقوقی پارلمان» که توسط مجلس عوام انتخاب شده است، رعایت شده و کار تدوین قانون عملاً به کارشناسان خبرۀ این بازوی مشاوره‌ای پارلمان سپرده می‌شود.
اسم این سازمان که معمولاً به دولت نیز در تدوین قوانین یاری می‌رساند «موسسه کانادایی اجرای عدالت[۳]» نام دارد و کار تدوین لوایح به صورتی که با قوانین بالادستی همخوانی داشته و درعین‌حال از زبان حقوقی قانون نیز برخوردار باشد بر عهده این سازمان قرار دارد.
در سایر نقاط جهان نیز می‌توان چنین سازمان‌هایی را برای تدوین قوانین و نوشتن آن‌ها به صورتی که با زبان حقوقی نیز همخوانی داشته باشد مشاهده کرد. مطالعه این سازمان‌ها می‌تواند کمک مناسبی به مجلس شورای اسلامی باشد تا بر روی تشکیل چنین سازمانی از حقوقدانان و کارشناسان هر بخش سرمایه‌گذاری کرده و در همین راستا قوانینی را برای تصویب به صحن علنی و یا کمیسیون‌ها معرفی کند که ازلحاظ زبان حقوقی، همخوانی بیشتری با سایر قوانین داشته باشد.
باید توجه داشت که بر اساس تجربه نمایندگان کمی از تخصص‌های بالا و به‌خصوص مرتبط با رشتۀ حقوق برخوردارند ازاین‌رو قطعاً نمی‌توان از آن‌ها انتظار داشت که به‌تنهایی بتوانند قوانین پخته و کارآمدی را پیشنهاد نمایند؛ به‌خصوص با عنایت به اینکه تعداد طرح در کشور ما بسیار بیشتر از تعداد لوایح است. بلکه باید به طرق مختلف، بازوی کارشناسی را تقویت کرد تا نماینده به‌مرورزمان صرفاً به جایگاه تصویب‌کنندۀ قوانین تبدیل شود و نه تدوین‌کننده آن‌ها.
بدین ترتیب ملاحظه می‌شود که با برون‌سپاری مسئولیت تدوین قوانین و مشغول کردن وقت مجلس به ارائه کار کارشناسی و بعد از آن تصویب قوانین، وقت زیادی از مجلس صرفه‌جویی شده و در نهایت می‌توان امید داشت که تعداد قوانین موردنیاز برای اداره کشور نیز به قوانینی بسیار کمتر از ۳۰۰ قانون در طول هر دوره مجلس تبدیل شود.
* کارشناس کارگروه پارلمان در اندیشکده مطالعات حاکمیت و سیاست‌گذاری