ماهنامه «نماینده» / خوشمان بیاید یا نه، در حوزه آب به شکلی عمل کرده‌ایم که تا کویر شدن بخش اعظم کشور، فاصله چندانی نداریم. اینکه مشکل تا چه حد بزرگ است، بزرگنمایی‌ها و پنهان‌کاری‌هایی هم وجود دارد یا خیر و نیز اینکه راه‌حل برون رفت از اوضاع فعلی چیست؟ اگرچه مهم است اما مهم‌تر از آن، لزوم وجود زیرساخت‌های حقوقی و قانونی در کشور، برای حفظ و حراست منابع آب است.
توصیف وضعیت بارش‌های جوی، آب‌های زیرزمینی و منابع زیرزمینی آب کشور، سال‌های متمادی است که جز با کلمه «بحران»، امکان‌پذیر نیست. طی دو دهه اخیر، در عموم سال‌ها، کلمه خشکسالی را شنیده‌ایم و در این بین هم در تضادی عجیب، خبر وقوع سیلاب‌های متعدد در استان‌های کم آب جنوبی، بی‌تدبیری‌های موجود در استفاده از آنها را به‌رخ مردم کشیده است.
طی سال‌های اخیر، الگوی مصرف آب، نحوه تقسیم منابع آب میان حوزه‌های مختلف صنعتی و کشاورزی و شهری، شیوه‌های ذخیره‌سازی و استحصال آب، مشکلات محیط زیستی ناشی از خشکسالی و نیز آموزش‌های لازم در این زمینه، همه و همه محل بحث و بررسی کارشناسان حوزه مدیریت آب بوده است.
از سوی دیگر، قوانین موجود در حوزه آب به‌عنوان بستر اصلی تصمیم‌گیری حاکمیت و تعیین‌کنندۀ سیاست‌ها و سرمایه‌گذاری‌ها در این راستا، همواره مورد انتقاد دلسوزان و متخصصان بوده است.
قوانین فرسوده، فراموش‌شده یا ناکارآمد؟
قدیمی بودن برخی از قوانین، همواره به‌عنوان یکی از معضلات حوزه مدیریت منابع آب کشور عنوان شده است. مقرراتی که دست‌کم در حال حاضر پاسخ‌گوی نیازهای فعلی کشور نیستند و شاید از ابتدای تنظیم و نگاشته‌شدن نیز با شرایط اقلیمی و پیش‌بینی‌های میان‌مدت و بلندمدت بارش در کشور، هم‌خوانی نداشته‌اند.
تاریخچه قانون‌گذاری جدید ایرانی در حوزه آب
از نخستین سال‌های استقرار مشروطه تا سال ۱۳۴۷ دست‌کم ۴۶ قانون در حوزه مدیریت منابع و حقوق آب کشور تصویب شده است. نکته مهم آن است که عملکرد این مصوبات مبتنی بر حقوق خصوصی افراد بوده است. این رویکرد در حوزه آب، با محوریت مسائلی مانند «حیات» و حریم «منابع آب» انجام گرفت. از هنگام تصویب «قانون آب و نحوه ملی‌شدن آن» در سال ۱۳۴۷، درست زمانی که فناوری‌های کندن چاه‌های عمیق، به‌صورت افسار گسیخته وارد کشور شده بود، دخالت‌هایی برای مدیریت اوضاع از سوی حاکمیت وقت، صورت گرفت تا شاید با محدود کردن حقوق خصوصی، جلوی بروز مشکلات، گرفته شود، هر چند در آن زمان، برآورد صحیحی از حجم مشکلات پیش رو، وجود نداشت.
مسئولان وقت مدعی بودند می‌خواهند حقوق خصوصی و «مصرف معقول» یا «مصرف بهینه» در سیطره و نظارت «حقوق عمومی» بازتعریف و تثبیت شود، اما این اتفاق تا کنون نیز به‌وقوع نپیوسته است و عملاً هرچه در حوزه وضع قوانین به پیش می‌رویم، بر حجم ابهامات موجود در حوزه قوانین آب، افزوده می‌شود.
با تدوین و تصویب قانون اساسی جمهوری اسلامی، در اصل ۴۵ مصادیقی از منابع آب به‌عنوان بخشی از ثروت‌های عمومی نام‌برده شده و این منابع در اختیار حاکمیت قرار گرفته تا براساس مصالح جمیع مردم کشور درباره آن تصمیم‌گیری شود.
قانون توزیع عادلانه آب، با اشاره به ماده ۴۵ قانون اساسی جمهوری اسلامی، مصادیقی از منابع آب را با تصریح منابع آب زیرزمینی، در زمره مشترکات نام‌برده تا با اختیار حکومت اسلامی و براساس مصلحت عمومی از آن بهره‌برداری شود.
در متن قانون توزیع عادلانه آب آمده است: «آب‌های دریاها و آب‌های جاری در رودها و انهار طبیعی، دره‌ها و هر مسیر طبیعی دیگر اعم از سطحی، زیرزمینی، سیلاب‌ها، فاضلاب‌ها، زه آب‌ها، دریاچه‌ها، مرداب‌ها و برکه‌های طبیعی، چشمه‌سارها، آب‌های معدنی و منابع آب‌های زیرزمینی از مشترکات بوده و در اختیار حکومت اسلامی است و طبق مصالح عامه از آنها بهره‌برداری می‌شود. مسئولیت حفظ، اجازه و نظارت بر بهره‌برداری از آنها به دولت محول می‌شود.»
به اعتقاد برخی از حقوق‌دان‌های فعال در حوزه قوانین آب، با مد نظر قرار دادن مصوبات قانونی حوزه آب در بازۀ زمانی بعد از پیروزی انقلاب اسلامی ایران، می‌توان این‌گونه برداشت کرد که حضور پررنگ‌تر و دخالت بیشتر دولت برای رعایت مصالح عامه (در عرف بین‌المللی منظور از حفاظت از منابع آب، ممانعت از آثار معطوف به غیر و استفاده معقول یا کارآمد است) وجهه قانونی و مشروع پیدا کرده است.
در نتیجه، حقوق و مسئولیت بهره‌برداران از طریق صدور مجوزها یا پروانه‌های بهره‌برداری باید تضمین شود. هرچند حق اولی در اختیار دولت قرار گرفت، اما مورد بعدی (یعنی حقوق و مسئولیت‌های بهره‌برداران) در عمل با نارسایی و کاستی‌های شدیدی مواجه است.
قوانین مصوب از نظر توجه به سایر زمینه‌های حقوقی مدرن آب (به‌جز گسترش فضای حقوق عمومی) مانند پاسخ‌گویی در مقابل حقوق تفویض‌شده، ارتباط آب سطحی و زیرزمینی، ارتباط آب با سایر منابع پایه، نحوه رسیدگی به درخواست‌ها و اعتراضات، رفع تزاحم و مناقشات، انواع هم‌یاری‌ها و مشارکت‌ها و موارد دیگر، عملاً دچار ناکارآمدی است. مقرر بود تا دولت در تلاش پیش‌بینی‌شده در برنامه سوم، مجموعه قانونی جدید به‌عنوان «قانون جامع آب» تدارک ببیند تا به این قبیل خلأها رسیدگی شود.
قانون جامع آب گرفتار موانع تدوین و تصویب
سال‌هاست که در کشور از لزوم تدوین، تصویب و اجرای قانون جامع آب، سخن گفته می‌شود. قانون جامع آب کشور در دست تدوین است و سال‌هاست تصویب این قانون به تأخیر افتاده است، همچنین حدود یک سال است که ویرایش هشتم این قانون در فضای مجازی دست به دست می‌شود. البته از حدود ۴ سال قبل گفته می‌شد که قانون جامع آب کشور به‌زودی مراحل نهایی تدوین خود را پشت سر گذارده و به مجلس ارائه می‌شود. این‌گونه اظهارنظرها ادامه داشت تا اینکه در آذرماه ۱۳۹۵، «چیت‌چیان» وزیر نیرو، باز هم پای این قانون را به جمع اخبار منتشر شده در کشور باز کرد.
حمید چیت‌چیان در حاشیه همایش ملی حقوق آب فرصت‌ها و چالش‌ها در جمع خبرنگاران افزود: «از همه حقوق‌دانان و استادان دانشگاه‌ها می‌خواهیم که در تدوین قانون جامع آب مشارکت کنند تا با در دست داشتن یک قانون شفاف، روشن و جامع بر مشکلات آب فائق شویم.»
وی گفت: «مسئله آب موضوعی ملی است و فقط مسئله یک دستگاه نیست بلکه قوه مجریه، قضائیه و همه قوا و بخش‌های کشور در آن سهیم هستند و برای اینکه بتوانیم یک قانون شایسته برای حل مشکلات حوزه آب تدوین کنیم و تکالیف و حقوق بخش‌های جامعه در آن مشخص شود باید از صاحب‌نظران در بخش‌های مختلف جامعه بهره گیریم.»
وزیر نیرو گفت: «به‌خاطر تدوین قانون جامعه آب از معاون حقوقی رئیس‌جمهور مشورت گرفتیم تا این همایش برگزار شود و بتوانیم از نقطه نظرات صاحب‌نظران حقوقی در این زمینه بهره جوییم.»
وی با اشاره به اینکه قبل از ارائه لایحه به مجلس شورای اسلامی نیز در نظر داریم با نمایندگان کمیسیون‌های مختلف که برخی از آنها نیز در این همایش حضور داشتند، مشورت کنیم تا از نظر و پیشنهاد آنها نیز بهره‌مند شویم.
چیت‌چیان با اشاره به تعارض‌های مختلف در حوزه آب، گفت: «برای برخورد با این تعارض‌ها نیاز به قوانین حقوقی داریم بنابراین می‌خواهیم این تعارض‌ها بررسی شود که البته مشکلاتی در این بین وجود دارد که با هماهنگی قوای مجریه، قضائیه و مقننه در پی حل آن هستیم.»
«الهام امین‌زاده» نیز در اختتامیه نخستین همایش ملی حقوق آب با اشاره به ایجاد زمینه و مساعدت لازم برای بازنگری قوانین مربوط به آب توسط نهاد ریاست‌جمهوری و وزارت نیرو اظهار کرد: «امید است سال آینده شاهد رونمایی از قانون جامع آب باشیم.»
دستیار ویژه رئیس‌جمهور در حقوق شهروندی با اشاره به تشکیل کارگروه‌های مختلف در حوزه حقوق آب و تعیین دبیرخانه و شورای سیاست‌گذاری برای کارگروه‌ها افزود: «شناسایی اساتید و متخصصان و صاحب‌نظران حوزه حقوق آب یکی از دستاوردهای نخستین همایش حقوق آب است.»
وی تصریح کرد: «نهاد ریاست‌جمهوری و وزارت نیرو باید زمینه لازم برای اساتید، دانشجویان و پژوهشگران برای فرصت‌های مطالعاتی و بورس‌های تحصیلی در کشورهایی که تخصص ویژه زمینه حقوق آب دارند را فراهم کند.»
رئیس نخستین همایش حقوق آب با تأکید بر ضرورت تدوین نظام جامع حقوق آب خاطرنشان کرد: «وزارت علوم شرایط لازم را برای ایجاد رشته حقوق آب در مقاطع کارشناسی ارشد و دکتری فراهم و از اساتید، دانشجویان و پژوهشگران حوزه مطالعاتی حقوق آب حمایت مالی و معنوی کند.»
پس از همایش حقوق آب، تقریباً خبر خاصی از حواشی تدوین قانون جامع آب نبود تا آنکه تیرماه ۱۳۹۶ معاون دفتر برنامه‌ریزی کلان آب و آبفا وزارت نیرو با اشاره به اینکه پیش‌نویش قانون جامع آب کشور در دولت دوازدهم بررسی خواهد شد، انتشار این پیش‌نویس برای استفاده از نظر تمام کارشناسان را مشروط به اجازه وزیر نیرو اعلام کرد.
«هدایت فهمی»، معاون دفتر برنامه‌ریزی کلان آب و آبفا وزارت نیرو گفت: «این ویرایش در سال ۸۲ توسط مرکز تحقیقات آموزش و مدیریت وابسته به وزارت نیرو، تدوین شده است.»
وی افزود: «در آن زمان محمدباقر نوبخت سخنگوی فعلی دولت که نماینده مجلس بود و سلیمانی که جزو قضات دیوان عالی است در نگارش ویرایش هشتم پیش‌نویس قانون جامع آب کشور نقش داشتند. اما بعدها این متن خیلی تغییر کرد.»
البته همان زمان نیز گفته می‌شد که انتقاداتی به ویرایش هشتم قانون جامع آب کشور (به‌عنوان تنها نسخه منتشر شده از این پیش‌نویس) وارد است، اما معاون دفتر برنامه‌ریزی کلان آب و آبفا در این رابطه گفت: «ویرایش نهایی پیش‌نویس قانون جامع آب کشور، ویرایش دهم است! ضمن آنکه در نسخه‌های پیش‌نویس قانون جامع آب کلمه غیر قابل استناد نوشته شده است. (البته بررسی تمام صفحات نسخه پی. دی. اف ویرایش هشتم نشان می‌دهد که چنین کلمه‌ای روی صفحات این پیش‌نویس درج نشده است.)»
فهمی درباره امکان انتشار نسخه دهم پیش‌نویس قانون جامع آب به‌منظور استفاده از نظرات و انتقادات کارشناسان عنوان کرد: «مراحل تصویب یک قانون بسیار پیچیده است. این قانون به هیئت دولت می‌رود تا در کمیسیون‌های تخصصی دولت بررسی و اصلاح شود. سپس به‌صورت لایحه از طرف دولت به مجلس برده می‌شود. در این مرحله نیز ممکن است قانون دچار تغییراتی شده و سپس به تصویب برسد.»
ظرفیت حکمرانی آب، سطح قابلیت یک جامعه را برای پیاده‌سازی تدابیر اثربخش آبی به‌وسیله سیاست‌ها، قوانین، نهادها، مقررات و سازوکارهای رعایت قوانین نشان می‌دهد. بدون سیاست روشن، پی‌ریزی نظام منسجم قوانین دشوار است؛ بدون ساختار حقوقی تثبیت‌شده و روشن، نهادها دشوار بتوانند بدانند چگونه باید عمل کنند؛ و بدون نهادهای اثربخش، اعمال و رعایت قانون احتمالاً تضعیف خواهد شد. قانون را می‌توان صورت مدون سیاست‌های عمومی قلمداد کرد. قطعیت قانون برای کسب و کارها و دستگاه‌های مسئول، این امکان را فراهم می‌کند که با این آگاهی که آب براساس ساختاری معین فراهم خواهد شد، از قبل برنامه‌ریزی کنند و درباره سرمایه‌گذاری تصمیم بگیرند. قانون تعیین می‌کند چه کسی حق استفاده از منابع آب مختلف را دارد.
قانون می‌تواند به شهروندان، حق بهره‌مندی از آب شرب بدهد و بنابراین در صورتی که آن را دریافت نکنند حق دارند پیگیر جبران آن شوند. قانون می‌تواند سازوکارهایی را برای دولت برای مشارکت با بخش خصوصی مشخص کند. در نهایت، می‌تواند بر چگونگی مذاکره دولت با کشورهای همسایه درباره مسائل آبی تأثیر بگذارد یا می‌تواند در پاسخ به مذاکرات بین‌المللی تصویب شود.
قوانین روشن، مطمئن و با طرح و تدوین مناسب، هزینه‌های مبادله را کاهش می‌دهد، حقوق مالکیت را روشن می‌کند و امکان دخالت شهروندان و درک فرآیندهای اقتصادی و قانونی مرتبط با مدیریت آب را فراهم می‌آورد. وقتی قانون تضمین‌کننده شفافیت و پاسخ‌گویی باشد، فساد نیز کاهش می‌یابد. با نگاهی جزئی‌تر، در زمینه چاه‌های غیرمجاز که آفت منابع آبی کشور شده و موجبات تخریب قنات‌ها و کاهش فاجعه‌بار سطح آب‌های زیرزمینی شده است هم، در حال حاضر نیز با چالش‌هایی مواجه هستیم که چه در قانون‌گذاری و چه در مرحله اجرای قانون، به‌خوبی قابل مشاهده است.
گفته می‌شود وزارت نیرو قانوناً بدون حکم قضائی می‌تواند چاه‌های غیرمجاز را مسدود کند، اما این وزارتخانه در دوره‌های مختلف نشان داده است که عملاً با بی‌تفاوتی و عملکرد ناقص، سبب تشدید بحران چاه‌های غیرمجاز می‌شود. در هر صورت، ناهماهنگی بعضی از سیاست‌ها با قوانین جاری حوزه آب، قوانین معطل در مرحله تدوین و اجرا، عدم برخورد به‌موقع و متناسب دستگاه‌های ضابط قضائی برای پیشگیری از وقوع جرم و مجازات متخلفان در حوزه آب، گسترش افسارگسیخته شهرنشینی، هدررفت آب در مصارف صنعتی و کشاورزی، انفعال مسئولان در زمینه فرهنگ‌سازی جهت گسترش فرهنگ صحیح مصرف آب، توطئه‌چینی‌ها برای فعال کردن گسل‌های قومیتی و دلایل پرشمار دیگر ثابت می‌کند که وضعیت فعلی، تأمین‌کننده نیازهای کشور نیست و تعجیل در سامان‌بخشی قوانین مربوطه، اجتناب ناپذیر است.