ماهنامه «نماینده» / محمد حسینی عضو کمیسیون برنامهوبودجه مجلس، مدیرکل سابق دفتر برنامهریزی، نظارت و ارتقای کیفیت دیوان محاسبات و ناظر فعلی مجلس بر صندوق توسعه ملی است.
نماینده مردم تفرش در مجلس شورای اسلامی طی ۲ سال که بر عملکرد صندوق توسعه ملی نظارت داشته است دید روشنی نسبت به عملکرد این صندوق دارد. در واقع صندوق توسعه ملی برای اعطای تسهیلات به بخش خصوصی جهت رونق اقتصادی تشکیل شد و یکی از پایههای مهم اجرای سیاستهای اقتصاد مقاومتی است.
هدف اصلی ایجاد صندوق توسعه ملی چه بود؟
در سیاستهای ابلاغی مقام معظم رهبری برای تدوین قانون برنامه پنجم توسعه مقرر شد نفت که قسمتی از ثروت ملی کشور است برای نسلهای آینده نیز برکاتی داشته باشد، در این راستا ایشان موضوعی را در بند ۲۰ سیاستهای ابلاغی اعلام کردند مبنی بر اینکه ابتدا ۲۰ درصد از منابع حاصل از فروش نفت خام، میعانات گازی، فرآوردهها و گاز را که از کشور صادر میشود در راستای اجرای سیاستهای اقتصاد زاینده کنار گذاشته شود و به پرداخت تسهیلات به بخش تولید، بخش خصوصی، تعاونیها و حتی قسمتی از نهاد عمومی غیردولتی یا شرکتهای غیردولتی، اختصاص یابد. در اساسنامۀ صندوق توسعه ملی تعریف خاصی آمده است که «نباید بیش از ۲۰ درصد اعضای هیئت مدیره این شرکتهایی که به آنها وام اعطا میشود، دولتی باشند و همچنین نباید بیش از ۲۰ درصد سهام آنها متعلق به دولت باشد.»
در قانون محاسبات عمومی به شرکتهایی غیردولتی گفته میشود که ۴۹ درصد سهامشان دولتی و ۵۱ درصد غیردولتی است اما با توجه به اساسنامۀ صندوق توسعه ملی به این شرکتها هم از منابع صندوق توسعه ملی نمیتوانیم وام بدهیم.
یکی از مواردی که در سیاستهای ابلاغی باید به آن عمل کنیم، سه حکم خاص در این سیاستها بود که ابلاغ شد.
با توجه به برداشتهایی که دولتها از صندوق توسعه ملی انجام دادهاند، منابع ارزی موجود در صندوق چه مقدار است؟
از سال ۸۸ که شروع به کار صندوق توسعه ملی بود تا امروز که منابع صندوق حدود ۹۵ میلیارد دلار است، در این مدت با توجه به اهدافی که داریم، از این منابع حدود ۷۴ درصد تسهیلات پرداخت کردیم و حدود ۲۶ درصد از این منابع را براساس مجوزهای خاص مقام معظم رهبری، مصوبات شورای عالی امنیت ملی و همچنین مجلس شورای اسلامی برای مسائل مورد نیاز کشور شامل صداوسیما، آبهای مرزی، دشتهای سیستان و خوزستان، صندوق نوآوری و شکوفایی برداشت شد.
آیا صندوق توسعه ملی از تولیدکنندگان بابت تسهیلاتی که پرداخت میکند، سود دریافت میکند؟
صندوق توسعه ملی تا کنون براساس تقاضا در بخش ریالی بیشتر بانکهای دولتی و خصوصی، سپردهگذاری میکند و براساس میزان سپرده، بانک مکلف است براساس آن نظامنامه نسبت به پرداخت تسهیلات به متقاضیان در چارچوب آن اقدام کند. بانک کارهای صفر تا صد تسهیلات ریالی و تضمین آن را انجام میدهد. از روزی که سپردهای را در بانکی افتتاح کردیم تا روزی که پرداختی به متقاضی داشته باشد، ۱۸ درصد سود میگیریم. بنابراین از روزی که بانک پرداختی دارد، براساس مصوبه هیئت امنا در بخش صنعت ۱۶ درصد، در بخش کشاورزی ۱۴ درصد و در بخش صادرات ۱۱ درصد باید از افراد سود بگیرد.
۳.۵ تا ۴ واحد درصد از سود بانکی سهم بانک عامل است و مابقی آن را باید به حساب صندوق توسعه ملی انتقال یابد. لذا با این شیوه صندوق توسعه ملی هیچگونه ریسکی را نپذیرفته و حتی اگر کسی اقساط وامش را با تأخیر پرداخت کند، بانک مکلف است به نیابت از دریافتکننده، سهم صندوق توسعه ملی را پرداخت کند و از متقاضی به نرخ و سود روز، قسط عقبافتاده را دریافت کند که در حوزۀ تولید به جز در بخش کشاورزی و آب، این مسئله کمی سختگیرانه است و برای تولیدکنندگان ما مشکل ایجاد کرده است، چرا که وقتی دو قسط عقب میافتد، مابقی آن هم عقب میافتد. در نتیجه این وام با نرخ ۱۶ درصد، ۱۸ یا ۲۰ درصد محاسبه میشود که آن فرد توان بازپرداخت وام را پیدا نمیکند.
آیا بانکها به وظیفۀ خود برای اعطای وام به بخش تولید عمل میکنند یا ترجیح میدهند منابع صندوق را نزد خود نگه دارند؟
طبق گزارشهای موجود، این منابع بهطور مدام در حال نظارت است و پرداختها انجام میشود چون هر چقدر بانک این منابع را نزد خود نگه دارد، بهنوعی به ضرر خودش است و باید سریعتر به متقاضی بدهد.
صندوق توسعه ملی تا کنون چه مقدار تسهیلات ارزی پرداخت کرده است؟ سازوکار صندوق برای پرداخت وام ارزی چگونه است؟
در رابطه با بحث تسهیلات ارزی، نظامنامۀ خاص خودش را دارد که به چه بخشها و عواملی داده میشود که تکتک آنها (مصوبات هیئت امنا) در چارچوب اساسنامه است و بعد از آن، هر کسی که تسهیلات ارزی دریافت میکند، خارج از اینکه آن نظامنامه را کاملاً باید طی کند، پرونده از بانک به هیئت عامل صندوق میآید، در آنجا معاونتهای مختلف براساس چینشی که وجود دارد، پرونده را مورد بررسی قرار میدهند، مکاتبات لازم را انجام میدهند و اگر مشکل و نقصی در پرونده وجود دارد، از بانک یا متقاضی درخواست میکنند، آن را تکمیل نمایند و در جلسه هیئت عامل طرح میشود و آنجا مصوب میشود. بعد از آنکه مصوب شد، به بانک مرکزی اعلام میگردد به دلیل اینکه تمامی منابع ارزی ما در اختیار بانک مرکزی است. سپس بانک مرکزی به بانک عامل اعلام میکند که مبلغی از منابع صندوق توسعه ملی بابت این طرح مسدود شود که این مسدودی با توجه به شکل پرداخت تسهیلات این است که اگر بهطور مثال به طرحی ۲۰۰ میلیون دلار تسهیلات دهیم، ممکن است در مرحلۀ اول ۵۰ میلیون دلار آن را پرداخت کنیم، ۱۵۰ میلیون دلار به مراحل بعدی برود و در زمانهای متمادی که طرح به درصدی از پیشرفت برسد، پرداخت میکنیم. ممکن است عدد در حوزۀ بانکی وجود داشته باشد ولی براساس تعهدی که کردیم، مسدودی میگیریم و در حسابهایمان هم اعمال میکنیم. یعنی از نظر ما، آن تسهیلات پرداخت شده تلقی میشود که تا کنون اغلب وامهایی که ارائه دادهایم، از اواخر سال ۹۵ و اوایل ۹۶ با توجه به اینکه وامهای صندوق یک تا دو سال برای ایجاد هستند و بعد از بهرهبرداری، با تنفس قابل بازپرداخت هستند، دورۀ بازپرداخت شروع میشود لذا عملکردی را که ما در ۶ ماهه اول سال ۹۶ از صندوق توسعه ملی گرفتیم، به میزان ۳۸ میلیون دلار بازپرداخت شده و در حوزۀ ریالی، این رقم بالاتر است ولی تا کنون معوق آنچنانی نداشتیم چون هنوز به بازپرداخت تسهیلات هم نرسیدهایم. نرخ تسهیلات ارزی هم تا قبل از جلسۀ هیئت امنایی که حدود ۳ هفته پیش برگزار شد، ۶ درصد و با توجه به نرخ جهانی بود که رقم ما بالا بود. لذا میتوانستیم جاذبۀ سرمایهگذاری را بیشتر کنیم، ولی آن نرخ را تبدیل به ۳.۵ درصد کردهاند که یک واحد درصد مربوط به صندوق توسعه ملی و ۲.۵ درصد مربوط به بانک عامل میشود. در گذشته ۲.۵ درصد مربوط به صندوق توسعه ملی و ۳.۵ درصد مربوط به بانک عامل بود که ۲ واحد درصد کم شد و در حال حاضر به ۳.۵ درصد رسیده که به نوعی برای این موضوع انگیزه شود.
آیا صندوق توسعه ملی در تسهیلات ارائه شده، عملکرد موفقی داشته است یا خیر؟
باید گفت که ما این تسهیلات را فقط براساس متقاضی پرداخت کردیم؛ هرچند بیشترین پرداخت در حوزۀ صنایع بالادستی و پاییندستی نفت و گاز است و در رابطه با طرحهای عمدهای که امروز بتوانند برای کشور ارزآوری داشته باشند، بازپرداخت وامها نیز باید بهصورت ارزی انجام شود. لذا اگر کسی نتواند ارزآوری داشته باشد، خود به خود زیان بیشتری را باید متحمل شود، چون مکلف است که ارزی که گرفته، همان ارز را برگرداند. لذا در این زمینه طرحهایی مصوب و تا امروز مشغول شدند. در آمار و اطلاعات به دست آمده، تعدادی از طرحها به مرحلۀ بهرهبرداری رسیده است. در کلان، این موضوع خوب است، ولی اینکه بگوییم صنعتی را مطابق خواستۀ خود حمایت میکنیم که اثربخشی این صنعت در اقتصاد کشور ما یا میزان بهرهوری آن در شرایط بازار کار، بالاتر است، چنین چیزی نیست؛ این کار فقط براساس متقاضی و رستههایی که از قبل مشخص شدند، انجام میشود.
تنها کاری که وزارت جهاد کشاورزی بعد از سال ۹۳ انجام داده بود، این اتفاق بود. سال ۹۴ به دلیل اشباع بازار در بحث تولید گوشت قرمز و سفید، متقاضیان بخش طیور و همچنین دامداریها از محل صندوق توسعه ملی ممنوع شدند که دلیل آن، اشباع بازار و بحث صادرات بود. لذا حتی تسهیلات ریالی این متقاضیان را هم ممنوع کردند، بهدلیل اینکه بهسمت دیگری بروند. در حال حاضر بیشترین سرمایهگذاری در صنایع پایین و بالادستی نفت و گاز اتفاق افتاده که در بخش صنعت هم تا حدودی این حرکت انجام شده، ولی چیزی که ما باید هم بهعنوان هیئت امنا و هم بهعنوان هدفگذاری برای کلانِ کشور ببینیم و تجربهای که از سایر صندوقهای دنیا مطالعه شده و وجود دارد، این است که دو کار باید انجام شود؛ اول اینکه ما باید منابعمان را اهرمی کنیم و بتوانیم منابع بیشتری را به کشور وارد کنیم، یعنی اگر بتوانیم منابع را با یک راهبرد اساسی در بانکهای خارجی بهنوعی سپردهگذاری کنیم و در مقابل آن، ۲ یا ۳ برابر این ۳ سپرده را بانکهای خارجی به متقاضیان ما وام بدهند، خود به خود افزایش منابع قابل توجهی را داریم.
آیا ممکن است بهدلیل تحریمها اجازۀ چنین ریسکی را (اعطای سپردۀ بانکهای خارجی به متقاضیان) ندهند؟
خیر، ما مشکلی در این زمینه نداریم. مشکل ما این است که نگاهمان به صندوق توسعه ملی مانند حساب ذخیرۀ ارزی است و فقط زمان اضطرار، خودمان مراجعه میکنیم. یعنی دولت برای رفع گرفتاریهای خودش مراجعه میکند که این نگاه تا حدودی با صندوقهای بسیاری از کشورهای دنیا متفاوت است. چون ما آن را یک سرمایۀ میاننسلی میدانیم و قرار است که برای نسل آینده باشد.
آیا صندوق توسعه ملی راهبرد مشخصی برای تولید و صنایع کشور دارد؟
در اساسنامۀ صندوق توسعه ملی آمده است که «یکی از اختیارات مجمع و بهنوعی وظایف مجمع هیئت امنا، تصویب راهبرد در صندوق است» که این متأسفانه در صندوق اتفاق نیفتاده و ما هیچ راهبرد روشنی را نداریم بلکه براساس نگاه و شرایط اقتصادی کشور، تصمیمگیری میشود و بهنوعی این منابع در اختیار متقاضی قرار میگیرد. لذا پیشنهاد بنده این است اگر بخواهیم کارآمدتر عمل کنیم، باید به این سمت برویم که یک راهبردی را بنویسیم و از تجربۀ سایر صندوقهای دنیا استفاده کنیم و تأثیر این منابع را در اقتصاد کشور ببینیم؛ نه اینکه صرفاً منابعی برای دسترسی در زمان اضطرار باشد.
با توجه به مدیریتی که در دولتهای یازدهم و دوازدهم اتفاق افتاده، نگاه بر این بوده که تسهیلات بیشتری از محل صندوق پرداخت شود و علاوهبراین در دولتهای یازدهم و دوازدهم برداشتها از صندوق توسعه ملی در چارچوب قانون بودجه صورت گرفته است.
از ابتدای تأسیس صندوق تا امروز دولتها چه میزان برداشت از صندوق انجام دادهاند؟
دولتها حدود ۲۶ درصد یعنی حدود ۲۳ میلیارد دلار در طول این چند سال از صندوق توسعه ملی برداشت کردهاند. در سال ۱۳۹۰ دولت وقت در نامهای به مقام معظم رهبری خواستار برداشت از صندوق توسعه ملی برای پرداخت عیدی شد به این منظور ۲ میلیارد و ۴۵۰ میلیون دلار از صندوق برداشت انجام شد، به ریال تبدیل شد و به هر نفر در کشور ۸۰ هزار تومان عیدانه پرداخت شد. مقام معظم رهبری در توشیعی که انجام دادند، دستور دادند «ظرف ۳ سال این پول برگردانده شود»؛ در حالی که بعد از گذشت مدت زمان طولانی حدود یک میلیارد دلار این مبلغ هنوز برگشت داده نشده است.
دولت در بودجه سال ۹۷ نیز قبل از کسب مجوز از مقام معظم رهبری محل تأمین برخی هزینههای خود را در صندوق توسعه ملی قرار داد. در واقع دولت بدون دریافت مجوز از مقام معظم رهبری مجلس را در یک عمل انجام شده قرار داد که مشکلات عدیدهای هم در این زمینه ایجاد شد.
یکی از انتقادها این بود که دولت اعتباری لازم و ضروری را در بودجه سال ۹۷ به صندوق توسعه ملی وصل کرد که بهنوعی مجلس و رهبری را مجبور به صدور مجوز کند، نظر شما چیست؟
این نگاه متأسفانه در پیام بودجه سال ۹۷ بود. وقتی ما از دولت سؤال میکردیم که این سیاست ابلاغی بوده و بنابراین شما نباید براساس آن منابعی را پیشبینی میکردید؛ تنها جملهای که شنیدیم این بود که «چون سال گذشته این اتفاق افتاد، امسال هم یقیناً این اتفاق میافتد.»
آیا دولت برای جبران کسری بودجه خود از منابع صندوق توسعه ملی استفاده میکند؟
با توجه به اینکه لایحه بودجه ۹۷ مصوب شد، ولی در تمام دنیا شفافیت در بودجه بیشتر از بودجۀ ایران است و اگر عددی را نسبت به هزینههای ضروریمان از منابع کم داریم، اگر امروز تقویت بنیه دفاعی را مد نظر قرار میدهیم، اگر طبق قانون بالادستیمان، قرار است مبلغی را به صداوسیما پرداخت کنیم و اگر بحران پرداخت حقوق و مزایا در حوزۀ وزارت آموزشوپرورش داریم، باید بهصراحت ببینیم و منابعی را که میتوانیم خلق کنیم، براساس واقعیت پیشبینی کنیم و کسری را بیاوریم؛ مسئلهای که در تمام دنیا مرسوم است و در تمام بودجههای کشورهای دنیا وجود دارد، چرا که آنها کسری تراز پرداخت را نشان میدهند و آن را از منابع دیگری استقراض میکنند. در این راستا از بانک مرکزی یا سایر کشورها وام و از صندوق توسعه ملی تسهیلات میگیرند؛ یعنی بهصراحت و شفافیت اعلام میکنند که این عدد کسری است و ما باید آن را جبران کنیم.
دولت برای جبران کسری بودجه خودش راحتترین راه را انتخاب و در بودجه، کسری بودجه را حل میکند، دولت در بودجه و پیشنهاد خود، کسری را به شکلی میبیند که بهنوعی مجلس و سایر دستگاههای اجرایی را درگیر میکند و در نهایت به هدف اصلی خودش هم نزدیک میشود.
اگر دولت این کسری بودجه را بهصورت شفاف مشخص کند، شاید در سالهای آینده بتواند مشکل خود را حل کند، اما وقتی اینگونه کسری بودجه را تأمین میکند، همیشه غیرقابل حل و سهلالوصول باقی میماند، یکی از مشکلاتی که بودجه ما دارد، عدم شفافیت است. در حال حاضر دولت میگوید که اگر فروش نفت من (دولت) به مشکل برخورد، از آنجا (صندوق توسعه ملی) برداشت میکنیم. به این معنا که در حال حاضر تزلزل در پیشبینی منابع را بهصراحت اعلام میکند یعنی علیرغم اینکه از مسائل مطلع است، عدد را نشان نمیدهد و از سوی دیگر، بهنوعی اجازۀ ضمنی میگیرد که اگر منابعش محقق نشد بهسراغ صندوق توسعه ملی برود. بدین ترتیب اگر دولت کسری بودجه داشت، بدون اینکه لایحۀ متمم بدهد، اعلام میکند که در تأمین بودجه ناتوان است و کسری آن را جبران میکند.
آیا تلاش دولتها برای جبران کسری بودجه خود از محل صندوق توسعه ملی موجب دور شدن این صندوق از اهداف اصلی که کمک به تولید و اشتغال در راستای اجرای اقتصاد مقاومتی است، نخواهد شد؟
اینکه صندوق توسعه ملی و حساب ذخیره ارزی قربانی نوعی تنبلی دولت برای تأمین منابع خود هستند، دولتها هر جا که کسری منابع میآورند، از این صندوق و از این حساب جبران میکنند و هیچ راهکار مالی و حرکت جدیدی را انجام نمیدهند، تنها منابعی که برای دولت قابل دسترس بوده، صندوق توسعه ملی و حساب ذخیره ارزی است، اگر بخواهد تسهیلات خارجی بگیرد، مشکلات زیادی دارد. اگر دولت بخواهد برای جبران بودجههای عمومی خود، از بانکها تسهیلات بگیرد، آن هم به دلیل شرایط بانکی، این امکان بسیار ضعیف است. لذا وقتی دولت میداند که صندوق توسعه ملی و منابعی هم در آنجا وجود دارد که قابلیت دسترسی به آن آسانتر و آثار اقتصادی آن کمتر است، از صندوق برداشت میکند چون دولت مدعی این است که این وجوه یعنی بهنوعی وصول نفت، از منابع خود بوده که به آن سمت سوق پیدا کرده است برداشت دولت از صندوق توسعه ملی برای جبران کسری بودجه بار دیگر وابستگی بودجه به نفت را بیشتر میکند. در ظاهر وابستگی ما به نفت نشان میدهد که ۱۰۱ هزار میلیارد برداشت میکنیم، ولی اگر کل منابع صندوق توسعه ملی که ۵.۸ یا ۶ میلیارد دلار بود ضربدر ۳۵۰۰ ارز مبادلهای کنیم، شاهد خواهیم بود که عدد ۱۱۰۰ میلیارد به چند ۱۰۰ هزار میلیارد ارتقا پیدا میکند و نسبت به بودجه ۳۶۰ هزار میلیاردی ما، چند درصد از بودجه را تشکیل میدهد. در چنین شرایطی، بحث مالیات، ارزش افزودهای که در قسمت مالیات طبقهبندی میشود و سود سهامی که از نفت میرود، بار دیگر در قسمت منابع عمومی طبقهبندی میشود و اگر همۀ اینها را در کنار هم قرار دهیم، بهصراحت میتوانیم ببینیم در لایحه بودجه ۹۷ یا مصوبه کمیسیون تلفیق برای سال ۹۷ بیش از ۶۰ یا ۶۵ درصد درآمد ما از منابع نفتی است و نه تنها وابستگی ما کمتر نشده، بلکه در کلان موضوع بیشتر هم شده است. ولی چون طبقهبندیهایمان را متفاوت کردیم، چنین مسئلهای را نشان نمیدهد.
آیا در راستای سیاستهای اقتصاد مقاومتی و ایجاد اشتغال، از صندوق توسعه ملی استفاده میشود؟
بله؛ از منابع صندوق توسعه ملی ۷۴ درصد وام پرداخت کردهایم ولی هنوز به اهداف مورد نظر دست نیافتهایم زیرا طبق قانون باید از کل منابع صندوق به بخش خصوصی در راستای ایجاد رونق اقتصادی و اشتغال وام میدادیم اما این هدف محقق نشده و دولتها به منابع صندوق تعرض میکنند.
منابع صندوق توسعه ملی در سال ۹۷ چه مقدار خواهد بود؟ دولت چه مقدار از این منابع را در بودجه خرج کرده است؟
ورودی صندوق توسعه ملی که در سال ۹۷ پیشبینی کردیم، حدود ۱۶ میلیارد دلار است، از این میزان حدود ۱۱ میلیارد دلار آن را دولت برمیدارد. اگر امسال صندوق توسعه ملی را تعطیل میکردند، بهتر بود، رقم ورودی صندوق با رقمی که دولت قصد برداشت دارد، تفاوت چندانی ندارد و فقط صندوق توسعه ملی باید بازپرداختها را مدیریت کند.
هر سال دولتها دعوایی با مجلس برای کاهش سهم صندوق دارند و سال گذشته هم آقای نوبخت میخواست با مجلس قهر کند و برود، علت تلاش دولت برای کاهش سهم صندوق چیست؟
در حال حاضر ظاهر صندوق توسعه ملی را درست کردیم و در ظاهر نوشتیم سهم صندوق توسعه ملی از درآمدهای نفتی ۳۲ درصد است اما در واقع ۱۲ درصد آن را دولت برمیدارد و در پایان همان سهم ۲۰ درصدی از درآمدهای نفتی به صندوق توسعه ملی واریز میشود. در حالی که سیاستی است که باید رعایت میشد. دوم اینکه میگویند شرایط کشور بحرانی است و این منابع برای رفع بحران است در حالی که چنین چیزی در اهداف تشکیل صندوق نیست، هدف از تشکیل صندوق توسعه براساس سیاستهای ابلاغی بهنوعی شکوفایی اقتصاد آن هم در بخش خصوصی و تعاونی است نه در اینکه ما پولی را کنار بگذاریم و هر وقت خواستیم سراغ آن برویم، در منابع صندوق و اساسنامۀ آن، حتی سیاستها در مواقع اضطرار هم به قانونگذار و دولت اجازه نداده که از آن منابع استفاده کند مگر به اذن مقام معظم رهبری که آن هم برای موارد خاص است؛ نه اینکه ما فکر کنیم چون شرایط اقتصادی کشور به هم ریخته است، میتوانیم از آن استفاده کنیم.
آیا اجرای اقتصاد مقاومتی ایجاب میکند که از منابع صندوق توسعه ملی برداشت کنیم؟
اجرای اقتصاد مقاومتی ایجاب میکند که از منابع صندوق توسعه ملی برداشتی نداشته باشیم؛ ما باید دولت را مدیریت کنیم و به هزینههایمان انضباط بدهیم؛ هزینههای جاری ما وحشتناک است.