«نماینده»/ علیرضا رحمانی: فقر همواره یکی از مهمترین چالشهای جدی بر سر راه ساختار اجتماعی-سیاسی دولتها بوده، هست و به احتمال زیاد خواهد بود. همه ما تا اندازه زیادی میدانیم که فقر چیست. فقر نوعی محرومیت از الزامات نخستین زندگی است که همیشه بر سر تعریف دقیق این مسئله -که فقر چیست- در میان اهالی این حوزه کشمکش وجود داشته است. غیر از مفهوم، شناخت علل فقر همواره مورد توجه بوده و پژوهشهای بسیاری در این خصوص انجام گرفته است، اما این پژوهشها به دلیل تعدد و تنوع روشها و نتایج، در حل مسئله فقر چندان موفق نبودهاند. در این نوشتار به فرازوفرود مطالعات فقر و سیاستگذاری فقر در ایران میپردازیم.
فقر؛ یک مسئله عمومی یا یک کیس مطالعاتی؟
تحقیق و بررسی موضوع فقر بیش از هر چیز ناظر به رفع آن است. رفع معضل فقر بهمنزلۀ یک مسئله عمومی پیچیده، بیش از هر چیز متأثر از عملکرد سیستم خطمشیگذاری عمومی درزمینۀ فقرزدایی است. آیا سیستمهای درگیر با معضل فقر، درصدد رفع آن برآمده یا برنامهای برای این مواجهه دارند؟ این سیاستگذاری بهگونهای مهم است که میتوان کاهش یا افزایش میزان فقر در سطح جامعه را تابعی از عملکرد سیستم خطمشیگذاری کشور درزمینۀ فقرزدایی دانست. شاید در نگاه اول بتوان اینطور ادعا کرد که سیاستگذاریهای فقر در کشورمان تا حد زیادی عقیم مانده است؛ افت روزافزون کیفیت عمومی زندگی از یک سو و بزرگ شدن بدنۀ اقشار فقیر از سوی دیگر، شاهدی بر این ادعاست.
اثربخشنبودن عملکرد سیستم خطمشیگذاری عمومی ایران درزمینۀ فقرزدایی را میتوان با اشاره به فرجام لایحۀ «فقرزدایی در ایران» اثبات کرد. اندیشمندان حوزه مطالعات فقرشناسی بر این باورند که عواملی همچون کوتاهی و غفلت خطمشیگذاران، ناکارآمدی سیستم خطمشیگذاری و پیچیدگی و گستردگی مسئله فقر در ایران سبب شده تا روند مدیریت این مسئله مهم در جامعه ایرانی به سرانجام نرسد.
اگر بخواهیم منصفانه به مسئله فقر نگاه کرده و پیرامونش بیندیشیم، باید به این نکته اشاره کنیم که پدیده فقر بهمثابه یک معضل تاریخی، از بدو شکلگیری نخستین اجتماعهای بشری همواره گروهی از انسانها را در اسارت خود داشته است و تقریباًً در تمامی جوامع با نسبتهای گوناگون به چشم میخورد. گستردگی زمانی و مکانی این آفت اجتماعی به حدی است که عدهای تصور میکنند مسئله فقر پدیدهای همیشگی در زندگی بشر است و همانند جزئی لاینفک از زندگی اجتماعی انسانها همواره وجود داشته و خواهد داشت، بنابراین امکان رفع کامل و همهجانبه آن تقریباًً منتفی است. اما در مقابل، صاحبنظران دیگری معتقدند که فقر یک وضعیت طبیعی نیست که بتوان آن را اجتنابناپذیر تلقی کرد، بلکه شرایطی است که همچون سایر پدیدههای اجتماعی، در اثر عوامل و متغیرهای گوناگونی شکل میگیرد و اگر این عوامل بهدرستی شناسایی و برطرف شوند، میتوان آن را حذف و ریشهکن ساخت.
برایناساس، فراگیری و عمومیت فقر، بیش از آنکه نشاندهندۀ غیرقابل حل بودن این مسئله باشد، بیانگر نبود انگیزهها و اقدامهای لازم در جهت حل و رفع آن است.
امروزه مسئله فقر بهمنزلۀ یکی از مهمترین مسائل عمومی در همه کشورهای جهان و بهویژه در کشورهای درحالتوسعه مدنظر قرار میگیرد. تأثیر و نقش ریشهای فقر بهعنوان علت بسیاری از ناهنجاریهای اجتماعی همچون فساد، بزهکاری و نظایر آن، غیرقابلانکار است و ضرورت اقدام در جهت حل و رفع آن را بیشازپیش روشن ساخته است. داستان این مسئلۀ ذوابعاد در جامعه ایرانی اندکی متفاوت است؛ نه از حیث ماهیت فقر که از حیث ماهیت سیاستگذاری اجتماعی در ایران. علیرغم تأکیدهای صریح و مکرر قانون اساسی مبنی بر ضرورت توجه به فقرا و کوخنشینان و تلاش برای حل معضل فقر در سطح جامعه، همچنان آثار و عوارض نامطلوب فقر در کشور به چشم میخورد و تحقق جامعه بدون فقر به منزله یکی از اهداف اولیه انقلاب اسلامی هنوز در ایران عینیت نیافته است.
در این راستا، تلاش برای شناسایی مهمترین علل مؤثر در ایجاد و توسعه معضل فقر در جامعه، موجب کشف و درک ارتباطهای متقابل میان مسئله فقر و مقولههای متفاوت اجتماعی، اقتصادی، فرهنگی و سیاسی شد و به دنبال آن، مجموعۀ بیکرانی از عوامل و متغیرهای گوناگون مؤثر بر مسئله فقر شناسایی شدند. اما نکته شایان توجه این است که علیرغم نقش غیرقابلانکار عوامل متنوع اجتماعی (همچون میزان و ترکیب جمعیت جامعه و سطح آموزش عمومی)، اقتصادی (همچون میزان رشد و تولید اقتصادی، توزیع عادلانه منابع و سطح اشتغال)، فرهنگی (همچون مصرفگرایی و نبود آینده نگری) و سیاسی (همچون ساختار قدرت، نهادها و میزان مشارکت عمومی در ایجاد یا رفع فقر در جوامع گوناگون)، تأثیر سیاستها و خطمشیهایی که دولتها درزمینۀ فقرزدایی اتخاذ میکنند بسیار تعیینکننده و قابل توجه است، زیرا خطمشیگذاری به شکلی اجتنابناپذیر بر محیط اطراف خود اثر میگذارد؛ بر همین اساس است که بروز تغییرهای عمده در خطمشیگذاری دولتها بر اقدامهای گروههای فردی اثرگذار است و قانون بالقوه تأثیر مهمی در ایجاد، تثبیت یا حذف فقر در جامعه دارد. پس یکی از مهمترین زمینههای تثبیت اوضاع نامطلوب فقر، وجود خلأهای قانونی فراوان است.
جایِ خالی فقرزدایی در قانون و سیاست
مسئله فقر و سیاستگذاری برای رفع آن، یکی از مهمترین وجوه مطالعات فقرشناسی بهحساب میآید؛ بهعبارتدیگر، نوع فعالیتها و اقدامهای دولتها درزمینۀ فقرزدایی در امتداد سیاستها و خطمشیهای فقرزدایی آنها بهطور بالقوه امکان و احتمال حل مسئله فقر را در یک جامعه افزایش یا کاهش میدهد؛ مضاف بر اینکه خطمشیگذاری دولتی بهمنزلۀ متغیری که بر تمامی عوامل اقتصادی، اجتماعی، فرهنگی و سیاسی تأثیر میگذارد نیز حائز اهمیت فوقالعادهای است. برایناساس، بعضی معتقدند که نکته اساسی در فهم تفاوت عملکرد کشورها درزمینۀ رشد اقتصادی، درک تفاوت در خطمشیگذاری آنهاست. کاهش فقر در جهان یا در یک منطقه یا کشور خاص، در وهله نخست بستگی به کیفیت خطمشیهای اقتصادی دولتها دارد؛ به هر میزان که دولتها سیاستهای باکیفیتتری برای کنترل و مدیریت مسئله فقر اندیشیده و در جامعه اجرایی کنند، آن اجتماع از آثار فقر مصونتر است. بنابراین، رفع معضل فقر در هر جامعه، در ابتدا مستلزم ارزیابی و اصلاح عملکرد سیستم خطمشیگذاری آن کشور درزمینۀ فقرزدایی است.
بدینترتیب، پس از هر چیز، بررسی عملکرد سیستم خطمشیگذاری کشور درزمینۀ فقرزدایی بهمنزلۀ یک پیشنیاز برای حل مسئله فقر مورد توجه است. متخصصان و اهالی اقتصاد و جامعهشناسی بر این باورند که بدون مطالعه و بررسی این روندها، موفق به ارائۀ یک تحلیل و ارزیابی درست از سیاستگذاری فقر نخواهند بود. ازآنجاکه یکی از بهترین راههای بررسی عملکرد هر سیستم، بررسی خروجیها و بروندادهای آن سیستم است، بررسی عملکرد سیستم خطمشیگذاری کشور درزمینۀ فقرزدایی، از طریق بررسی خروجیهای این سیستم، یعنی قوانین، طرحها، لوایح و خطمشیهایی که درزمینۀ فقرزدایی تنظیم شدهاند، انجامپذیر است. بررسیهای اولیه نشان داده است که در میان مصوبههای قانونی مجلس شورای اسلامی در سالیان گذشته هیچ قانون یا برنامهای که بهطور مشخص درزمینۀ فقرزدایی تهیه و تصویب شده باشد وجود ندارد و تنها مورد قابل مشاهده در این زمینه، لایحهای است که با عنوان لایحه «فقرزدایی در کشور جمهوری اسلامی ایران» در سال ۱۳۷۵ تهیه و تقدیم مجلس شده است، اما با تغییر دولت، لایحۀ مذکور از سوی دولت بعدی مسترد شده و پس از آن نیز هیچ خطمشی جامع و منسجمی درزمینۀ فقرزدایی تهیه و ارائه نشده است.
البته در سال ۱۳۷۹ سندی با عنوان «برنامه مبارزه با فقر» از سوی دولت تنظیم شده و در سال ۱۳۸۴ نیز در هیئت دولت گزارشی با عنوان «سند کاهش فقر و هدفمندکردن یارانهها» بهصورت تصویبنامۀ هیئت وزیران تأیید شده است، اما در مورد اخیر هیچیک در قالب یک برنامه عملیاتی و کاربردی تهیه نشدهاند و سیاستهای مطرحشده در آنها عمدتاًً شامل راهبردهای کلانی است که جنبۀ هادی و راهنما برای تنظیم سایر قوانین دارند و همانند اصول و سیاستهای موجود در فصل هشتم برنامه چهارم توسعه کشور (که بهطور خاص به مقولۀ فقرزدایی پرداخته است) برای اجرایی شدن، نیازمند تهیه برنامههای فقرزدایی کاربردی و عملیاتی بودهاند؛ بنابراین، نمیتوان هیچیک از آنها را بهمنزله یک خطمشی فقرزدایی مناسب و قابل اجرا بررسی کرد.
برایناساس، اگر اولین شرط لازم برای اثربخشبودن عملکرد سیستم خطمشیگذاری کشور درزمینۀ فقرزدایی، تدوین و اجرای حداقل یک خطمشی فقرزدایی مناسب فرض شود، میتوان گفت که عملکرد سیستم سیاستگذاری کشور درزمینۀ فقرزدایی از اثربخشی لازم برخوردار نبوده است؛ ازاینرو که بسترهای قانونی لازم برای توجه به این مسئله مهم اجتماعی آنطور که شایسته و بایسته است، فراهم نشده، پس عنایتی از سوی فعالین اجتماعی به این مسئله نمیشود؛ مضاف بر اینکه این نتیجه از طریق تطبیق و مقایسه وضعیت فقر کشور با اهداف قانون اساسی درزمینۀ فقرزدایی نیز تأیید میشود، آمار و اطلاعات قابل اعتمادی درباره علل این تغییرها و روند بعدی آنها در دست نیست.
مضاف بر این در نظام اقتصادی و اجتماعی کشور توزیع ناعادلانه فرصتها اعم از دسترسی به مشاغل مناسب، آموزش باکیفیت، و تسهیلات بانکی یا مالکیت برای همه یکسان نیست. معمولاًً افرادی که رابطه یا سرمایه اولیه دارند، شانس بیشتری برای پیشرفت دارند و این به نوبه خود از عوامل تشدید شکاف طبقاتی و گسترش فقر در کشور محسوب میشود.
از سوی دیگر، در قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران بارها بر ضرورت حذف و ریشهکنی مشکل فقر در سطح کشور تأکید و تصریح شده است؛ چنانکه در اصل چهلوسوم قانون اساسی آمده است: «برای تأمین استقلال اقتصادی جامعه و ریشهکنساختن فقر و محرومیت و برآوردن نیازهای انسان در جریان رشد با حفظ آزادی او، اقتصاد ایران بر اساس ضوابط زیر استوار میشود: ۱. تأمین نیازهای اساسی، ۲. تأمین شرایط و امکانات کار برای همه و …»
هدف قانون اساسی درزمینۀ فقرزدایی -یعنی ریشهکنی کامل فقر از سطح جامعه- محقق نشده است و همچنان بخشی از جمعیت شهری و روستایی کشور بهشدت در زیر خط فقر (در شرایط نبود امکانات ضروری حیات) به سر میبرند. تقریباًً هیچ اثر یا منبع علمی که بهطور خاص عملکرد سیستم خطمشیگذاری کشور را درزمینۀ فقرزدایی بررسی کرده باشد، تدوین نشده است.
